Дело № 3а-615/2018

Решение

Дело №3а-615/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Архангельск 25 июля 2018 г.

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Вершинина А.В.,

при секретаре Гласнер Е.Н.,

с участием прокурора Подчередниченко О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «МАСТЕРФАСТ» о признании недействующими статьи 26.1. Закона Архангельской области от 18 марта 2013 года №629-38-ОЗ (в редакции от 28 апреля 2018 года) «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан» и Постановления Правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года №130-пп «Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи»,

установил:

Архангельским областным Собранием депутатов принят Закон Архангельской области от 19 февраля 2018 года №605-41-ОЗ «О внесении изменения в областной закон «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан», которым Закон Архангельской области от 18 марта 2013 года №629-38-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан» (далее – Областной Закон) дополнен статьей 26.1 следующего содержания:

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» государственное унитарное предприятие Архангельской области «Фармация» осуществляет в качестве единственного поставщика (исполнителя) за счет всех источников финансирования полномочия по оказанию следующих видов услуг:

1) закупка, приемка, хранение, учет, отпуск и доставка лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции для государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

2) изготовление, хранение, учет, доставка и отпуск экстемпоральных лекарственных форм для государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

3) закупка, приемка, хранение, учет, отпуск и доставка лекарственных препаратов и медицинских изделий для уполномоченного исполнительного органа, а также оказание услуг по их приемке, хранению, учету, отпуску и доставке для государственных медицинских организаций;

4) закупка, приемка, хранение, учет и отпуск лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания и медицинских изделий для граждан, проживающих на территории Архангельской области и имеющих право на их получение бесплатно или с 50-процентной скидкой по рецептам врачей при оказании амбулаторной медицинской помощи в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»;

5) закупка, приемка, хранение, учет и отпуск лекарственных препаратов для медицинского применения, медицинских изделий, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года №178-ФЗ «О государственной социальной помощи»;

6) закупка, приемка, хранение, учет и отпуск продуктов питания для беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет;

7) приемка, хранение, учет, доставка и отпуск лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания и медицинских изделий на основании соглашений, заключенных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с уполномоченным исполнительным органом и (или) государственными медицинскими организациями Архангельской области» (далее – лекарственные препараты).

Областной закон официально опубликован 20 февраля 2018 года на интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и в издании «Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва», №41, 2018 год.

Правительством Архангельской области принято Постановление от 20 марта 2018 года №130-пп (далее – постановление Правительства Архангельской области) «Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи» (далее – Порядок).

Порядок состоит из 7 пунктов.

В пункте 1 Порядка указано, что он разработан в соответствии со статьей 26.1 Областного закона от 18 марта 2013 года №629-38-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан», устанавливает порядок взаимодействия министерства здравоохранения Архангельской области (далее – министерство), государственного унитарного предприятия Архангельской области «Фармация» (далее – ГУПАО «Фармация») и государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее – медицинские организации), при осуществлении ГУПАО «Фармация» в качестве единственного поставщика (исполнителя) за счет всех источников финансирования полномочий по оказанию следующих видов услуг:

закупка, приемка, хранение, учет, отпуск и доставка лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции для государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

изготовление, хранение, учет, доставка и отпуск экстемпоральных лекарственных форм для медицинских организаций.

В пункте 2 Порядка дано понятие организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами (далее – лекарственное обеспечение).

Пунктом 3 Порядка, состоящим из 7 подпунктов установлены требования, которым должно соответствовать ГУПАО «Фармация».

Пунктом 4 Порядка регламентированы функции медицинских организаций:

1) формирование и представление в ГУПАО «Фармация» годовой потребности (заявки) на очередной финансовый год в лекарственных препаратах, специализированных продуктах лечебного питания, медицинских изделиях, средствах для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных формах до 1 сентября текущего года (на второе полугодие 2018 года - до 1 апреля 2018 года) в электронном виде по форме согласно приложению №1 к настоящему Порядку в размере, составляющем не менее 90 процентов денежных средств, получаемых из всех источников финансирования;

2) представление дополнительной заявки в ГУПАО «Фармация» при появлении дополнительной потребности в лекарственных препаратах, специализированных продуктах лечебного питания, медицинских изделиях, средствах для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных формах в электронном виде по форме согласно приложению №1 к настоящему Порядку;

3) представление одновременно с заявками, предусмотренными подпунктами 1 и 2 настоящего пункта, информации об остатках лекарственных препаратов, специализированных продуктах лечебного питания, медицинских изделиях, средствах для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных формах;

4) заключение с ГУПАО «Фармация» контрактов на следующий финансовый год на оказание услуг по закупке, приемке, хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, по изготовлению, хранению, учету, доставке и отпуску экстемпоральных лекарственных форм с применением типовой формы, установленной распоряжением министерства, до 15 декабря текущего года (на второе полугодие 2018 года – до 15 мая 2018 года);

5) в случае выявления дополнительной потребности – заключение с ГУПАО «Фармация» контрактов на оказание услуг по закупке, приемке, хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, по изготовлению, хранению, учету, доставке и отпуску экстемпоральных лекарственных форм с применением типовой формы, установленной распоряжением министерства;

6) осуществление своевременной оплаты ГУПАО «Фармация» услуг по закупке, приемке, хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, по изготовлению, хранению, учету, доставке и отпуску экстемпоральных лекарственных форм;

7) обеспечение персонифицированного учета и рационального использования лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм;

8) предоставление в министерство в письменной форме ежеквартально, до 5-го числа месяца, следующего за отчетным, плановой и оперативной информации о заключенных контрактах с ГУПАО «Фармация», об объемах оказанных услуг, номенклатуре лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм, принятых от ГУПАО «Фармация», а также о произведенной оплате ГУПАО «Фармация» в рамках заключенных контрактов, размере имеющейся кредиторской задолженности, в том числе просроченной, и причинах ее образования;

9) взаимодействие с ГУПАО «Фармация» по установке программного обеспечения в медицинских организациях, обеспечивающего возможность вести персонифицированный учет отпуска лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм, а также взаимосвязь в режиме текущего времени между ГУПАО «Фармация» и медицинскими организациями (далее - программное обеспечение).

Пунктом 5 Порядка регламентированы функции ГУПАО «Фармация»:

1) осуществление сбора, обработки, анализа и корректировки годовой потребности медицинских организаций в лекарственных препаратах, специализированных продуктах лечебного питания, медицинских изделиях, средствах для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных формах;

2) формирование сводной потребности (годовой заявки) медицинских организаций на лекарственные препараты, специализированные продукты лечебного питания, медицинские изделия, средства для дезинфекции, экстемпоральные лекарственные формы;

3) представление для утверждения в министерство сводной потребности (годовой заявки) медицинских организаций до 1 октября текущего года (на второе полугодие 2018 года - до 1 мая 2018 года);

4) осуществление в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» закупки лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм в целях исполнения заключенных с медицинскими организациями контрактов;

5) обеспечение приемки, проверки качества, хранения, учета, отпуска и доставки лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм в медицинские организации в соответствии с их заявками, формируемыми и представляемыми в ГУПАО «Фармация» по мере потребности, в соответствии с заключенными контрактами;

6) заключение контрактов с медицинскими организациями на оказание услуг по закупке, приемке, хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, по изготовлению, хранению, учету, доставке и отпуску экстемпоральных лекарственных форм;

7) установка и сопровождение программного обеспечения в министерстве, медицинских организациях, соответствующего требованиям законодательства Российской Федерации, обеспечивающего считывание штрихкода и персонифицированный учет отпуска лекарственных препаратов и медицинских изделий, взаимосвязь в режиме текущего времени между ГУПАО «Фармация» и медицинскими организациями;

8) обучение специалистов министерства, медицинских организаций работе с программным обеспечением;

9) осуществление контроля за бесперебойным наличием необходимого ассортимента лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм.

Пунктом 6 Порядка регламентированы функции министерства:

1) согласование и утверждение номенклатурного перечня лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм, которыми будут обеспечиваться медицинские организации в течение финансового года, сформированного на основании полученной от ГУПАО «Фармация» сводной потребности (годовой заявки) медицинских организаций. Утвержденный номенклатурный перечень лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм направляется в ГУПАО «Фармация» в течение 10 календарных дней со дня поступления в министерство от ГУПАО «Фармация» в электронном виде сводной потребности (годовой заявки) медицинских организаций;

2) мониторинг состояния обеспечения медицинских организаций лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами, в том числе посредством программного обеспечения;

3) осуществление в пределах своих полномочий контроля за надлежащим исполнением медицинскими организациями и ГУПАО «Фармация» заключенных контрактов и эффективным использованием медицинскими организациями лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм, в том числе посредством программного обеспечения.

Согласно пункту 7 Порядка, мониторинг лекарственного обеспечения, в том числе оценка обоснованности и эффективности ценообразования при оказании ГУПАО «Фармация» услуг по закупке, приемке, хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, по изготовлению, хранению, учету, доставке и отпуску экстемпоральных лекарственных форм в соответствии с настоящим Порядком, осуществляется наблюдательным советом по лекарственному обеспечению, образованным в соответствии с Регламентом организации совещательных и вспомогательных органов при Губернаторе Архангельской области, утвержденным указом Губернатора Архангельской области от 9 апреля 2010 года №57-у.

Постановление Правительства Архангельской области официально опубликовано 28 марта 2018 года на интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Акционерное общество «МАСТЕРФАСТ» (далее – АО «МАСТЕРФАСТ», Общество) обратилось в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующими статьи 26.1. Областного Закона, а так же постановления Правительства Архангельской области (далее – оспариваемые нормативные правовые акты Архангельской области).

Определением судьи Архангельского областного суда от 23 мая 2018 года административные дела АО «МАСТЕРФАСТ» по оспариванию указанных нормативных правовых актов Архангельской области объединены в одно производство.

В обоснование административных исковых заявлений Общество указало, что является поставщиком лекарственных средств для лечебных учреждений Архангельской области. Оспариваемые нормативные правовые акты Архангельской области противоречат пунктам 2, 5, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, устанавливает для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые представляют такие товары, создают дискриминационные условия, путем наделения исключительными полномочиями ГУПАО «Фармация» по закупке лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания и медицинских изделий. Наделение такими полномочиями ГУПАО «Фармация» имело место с нарушением требований пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». По смыслу указанной нормы, толкование которой также изложено в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 13 января 2017 года №Д28и-225 закупка работ (услуг) у такого органа (учреждения, предприятия) как у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) обусловлена невозможностью такой закупки у иных лиц. Вместе с тем, на территории Архангельской области и всей России сложился конкурентный рынок лекарственных средств, товаров медицинского назначения и связанный с указанными товарами рынок услуг, поскольку закупки этих товаров могут осуществляться неограниченным кругом лиц, соответствующих требованиям законодательства. Оспариваемые нормативные правовые акты Архангельской области наделяют ГУПАО «Фармация» правом осуществлять закупки лекарственных препаратов и т.д. в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 года №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Указанный Федеральный закон позволяет указывать в техническом задании в отличие от Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», конкретные торговые наименования закупаемой продукции, таким образом, подготавливая техническое задание под конкретных поставщиков и производителей. Исходя из анализа закупки в 2017 году, проводимой в рамках Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» техническое задание было подготовлено таким образом, что победителем мог стать только один участник ГУПАО «Фармация» (закупка №0124200000616006010, начальная (максимальная) цена контракта 160 091 623, 65 рублей). Данный факт подтверждается решением Арбитражного суда Архангельской области по делу №А05-2128/2017. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в целях обхода указанного решения, а так же возможных жалоб участников рынка в Федеральную антимонопольную службу. Ссылается на проводимую Президентом Российской Федерации политику по развитию конкуренции (приводится стенограмма выступления Президента Российской Федерации 05 апреля 2018 года в рамках Госсовета по вопросу развития конкуренции) о недопустимости нарушения принципа единства экономического пространства страны, ограничения конкурентной среды.

В судебном заседании представитель Общества Павлов Е.М. исковые требования поддержал.

Представители административных ответчиков Архангельского областного Собрания депутатов Махонин Н.С., Правительства Архангельской области Рябова Н.В. в судебном заседании с исковыми требованиями не согласились.

Представители заинтересованных лиц Министерства здравоохранения Архангельской области Коробейников Д.Е., ГУПАО «Фармация» Непоминуев Д.А. в судебном заседании считали исковые требования необоснованными.

Представители заинтересованных лиц Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации Прокофьева Е.Д., Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области Шахов А.Ю. в судебном заседании считали административный иск обоснованным, подлежащим удовлетворению.

Заинтересованное лицо Министерство здравоохранения Российской Федерации в судебное заседание представителя не направило, о времени и месте судебного заседания извещено.

Суд определил рассмотреть дело при имеющейся явке.

Прокурор Подчередниченко О.С. в судебном заседании дал заключение о том, что оспариваемые нормативные правовые акты Архангельской области не противоречат федеральному законодательству.

Выслушав объяснения участвующих лиц, заключение прокурора, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что Общество имеет лицензию (выдана 16 апреля 2018 года Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, т. 1 л.д. 23-25) на осуществление фармацевтической деятельности, включая организацию оптовой торговли лекарственными средствами для медицинского применения, оптовую торговлю лекарственными средствами для медицинского применения, хранение лекарственных средств медицинского применения; перевозку лекарственных средств для медицинского применения.

Из объяснения представителя Общества и предоставленных документов следует, что оно фактически осуществляет указанную лицензируемую деятельность, в том числе на территории Архангельской области.

Следовательно, оспариваемые нормативные правовые акты Архангельской области затрагивают права и законные интересы Общества как участника регулируемых ими правоотношений.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Следовательно, суд проверяет соответствие оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, вне зависимости от обоснований и доводов административного истца.

При принятии оспариваемого Областного закона Архангельское областное собрание депутатов руководствовалось подпунктом 21.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №184-ФЗ), в котором указано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан, а так же пунктом 1 статьи 22 Устава Архангельской области, предусматривающим такую форму осуществления полномочий Архангельского областное собрания депутатов, как принятие областных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При принятии оспариваемого Постановления Правительство Архангельской области руководствовалось также подпунктом 21.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ, пунктом 12 части 1 статьи 14 Федерального закона от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и оспариваемой по настоящему делу статьей 26.1 Областного закона.

Порядок принятия и опубликования оспариваемых нормативных правовых актов были соблюдены.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона №184-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти.

В абзаце 2 части 1 статьи 3 Федерального закона №184-ФЗ, указано, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Урегулировав в оспариваемых нормативных правовых актах вопросы здравоохранения, Архангельское областное собрание депутатов и Правительство Архангельской области также фактически вторглись в сферы ведения Российской Федерации (пункты «ж», «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации), урегулирование которых может осуществляться только федеральным законодательством.

В статье 71 Конституции Российской Федерации закреплено, что установление правовых основ единого рынка (пункт «ж»), а так же гражданское законодательство (пункт «о») находится в ведении Российской Федерации.

Кроме того в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (пункт «е» статьи 71 Конституции Российской Федерации), что указывает на важность исследования помимо действующих федеральных законов, так же указов Президента Российской Федерации и распоряжений Правительства Российской Федерации об основных направлениях государственной политики в соответствующих сферах, а применительно к обстоятельствам настоящего дела – по развитию конкуренции.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 года №618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (вместе с «Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы») (далее – Указ Президента Российской Федерации), в целях укрепления национальной экономики, дальнейшего развития конкуренции и недопущения монополистической деятельности постановлено: активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации считается приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (пункт 1).

Целями совершенствования государственной политики по развитию конкуренции являются: а) повышение удовлетворенности потребителей за счет расширения ассортимента товаров, работ, услуг, повышения их качества и снижения цен; б) повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, в том числе за счет обеспечения равного доступа к товарам и услугам субъектов естественных монополий и государственным услугам, необходимым для ведения предпринимательской деятельности, стимулирования инновационной активности хозяйствующих субъектов, повышения доли наукоемких товаров и услуг в структуре производства, развития рынков высокотехнологичной продукции; в) стабильный рост и развитие многоукладной экономики, развитие технологий, снижение издержек в масштабе национальной экономики, снижение социальной напряженности в обществе, обеспечение национальной безопасности (пункт 2).

Основополагающими принципами государственной политики по развитию конкуренции определены такие как: а) сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках; б) обеспечение равных условий и свободы экономической деятельности на территории Российской Федерации; в) обеспечение развития малого и среднего предпринимательства; г) направленность государственных инвестиций на развитие конкуренции; д) обеспечение условий для привлечения инвестиций хозяйствующих субъектов в развитие товарных рынков; е) недопустимость сдерживания экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка; з) недопустимость государственного регулирования цен (тарифов), осуществляемого посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня на конкурентных товарных рынках, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации; и) развитие конкуренции в сферах экономической деятельности государственных предприятий, предприятий с государственным участием; к) сочетание превентивного и последующего контроля для целей защиты конкуренции; л) стимулирование хозяйствующих субъектов, в том числе занимающих доминирующее положение на товарных рынках, внедряющих систему внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства; м) открытость антимонопольной политики; н) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за реализацию государственной политики по развитию конкуренции; п) стимулирование со стороны государства добросовестных практик осуществления хозяйственной деятельности; с) информационная открытость деятельности инфраструктурных монополий; т) обеспечение прозрачности закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, а также закупок товаров, работ и услуг инфраструктурными монополиями и компаниями с государственным участием; ф) совершенствование антимонопольного регулирования в условиях развития цифровой экономики и ее глобализации в целях эффективного пресечения нарушений антимонопольного законодательства, носящих трансграничный характер, и повышения конкурентоспособности российских компаний на мировых рынках (пункт 3).

Основополагающими принципами осуществления деятельности федеральных органов исполнительной власти определены: а) запрет на введение и (или) сохранение ограничений, создающих дискриминационные условия в отношении отдельных видов экономической деятельности, производства и оборота отдельных видов товаров, оказания отдельных видов услуг, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации, правовыми актами Правительства Российской Федерации; б) запрет на необоснованное вмешательство в свободное функционирование товарных рынков, издание актов, принятие решений, которые могут привести к недопущению, устранению конкуренции.

Доводы административных ответчиков о том, что Указ Президента Российской Федерации для них не обязателен основан на умалении роли Президента Российской Федерации, которая ему отводится положениями Конституции Российской Федерации. В частности частью 2 статьи 80 основного закона страны, предусмотрено, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Оспариваемыми нормативными правовыми актами Архангельской области грубо нарушен принцип единства экономического пространства Российской Федерации.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Указанная норма Конституции Российской Федерации является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и проявляет свое развитие в других нормах Конституции Российской Федерации и федеральных законах.

Так, согласно части 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно части 1 статьи 74 Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (часть 2 статьи 74 Конституции Российской Федерации).

Отраслевым федеральным законом, регулирующим обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков, является Федеральный закон от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), что следует из положений части 2 статьи 1 этого Закона.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1 статьи Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации (далее - антимонопольное законодательство) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона.

Отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона, могут регулироваться постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством (часть 2 статьи 2 Закона о защите конкуренции).

К нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом, и статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Согласно части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции, настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Из указанных норм Закона о защите конкуренции следует, что он: во-первых, обязателен для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, во-вторых, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не являются источником антимонопольного законодательства, они не вправе их издавать, а так же любым способом ограничивать действие федерального антимонопольного законодательства (действиями, бездействиями, принятием нормативных правовых актов, расширительным, ограничительным или неверным толкованием федерального законодательства).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3); установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5); создание дискриминационных условий (пункт 8); дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 10).

Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами (часть 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

– разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков) (пункт 3);

– ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4).

На момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов Архангельской области каких-либо нормативных правовых актов федерального значения, либо соглашений, которые предусматривали бы полномочия субъектов Российской Федерации на осуществление нормативного правового регулирования, которое бы позволяло органам государственной власти не соблюдать запреты установленные частью 1 статьи 15, а так же пунктами 3, 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, то есть запрет на ограничение конкуренции, а также категорический при любых обстоятельствах запрет по разделу товарного рынка в субъекте по территориальному принципу (соблюдение конституционного принципа единого экономического пространства) не имелось и не имеется в настоящее время.

Доводы административных ответчиков о том, что не соблюдать указанные запреты позволяют положения пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) являются ошибочными, поскольку такого дозволения указанная норма не предусматривает.

Суд констатирует, что поскольку речь идет о соблюдении конституционных принципов единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, которые в стране указывают на наличие надлежащих гарантий стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота, эффективной судебной защиты прав и законных интересов его участников, то нормы федерального законодательства, позволяющие субъекту Российской Федерации ограничить конкуренцию должны быть конкретными, предсказуемыми и недвусмысленными. Самому субъекту Российской Федерации таких актов принимать не дозволено.

Отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд урегулированы Законом о контрактной системе.

Целью указанного закона является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (статья 1).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о контрактной системе, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В частности, отношения в указанной сфере урегулированы параграфом 4 главы 30 части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 527 Гражданского кодекса Российской Федерации государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Частью 3 статьи 2 Закона о контрактной системе установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 данной статьи.

Так, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местная администрация вправе определять дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (часть 3 статьи 17, часть 5 статьи 21), устанавливать порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд и т.д.

Таким образом, приведенный Федеральный закон ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений в сфере закупок, связывая их, прежде всего, с возможностью закрепления особенностей их планирования.

Согласно статье 3 Закона о контрактной системе под термином «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном поименованным Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных названным Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В статье 8 этого же закона закреплен один из основных принципов контрактной системы - принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и устанавливающий, что любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены в статье 24 Закона о контрактной системе, согласно которой заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Из этого следует, что закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, следовательно, применение такого способа закупок, должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Такие случаи предусмотрены статьей 93 Закона о контрактной системе.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в следующих случаях:

- закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Исходя из буквального смысла указанной нормы субъект Российской Федерации своим законодательным актом вправе закрепить полномочия подведомственного ему предприятия, но не определить его в качестве единственного поставщика.

Правовые категории «определение единственного поставщика» и «установление полномочий» по смыслу, который им придает статья 93 Закона о контрактной системе являются различными, поскольку в пунктах 2, 6 части 1 указанной статьи они законодателем описаны особенно, для различных уровней власти Российской Федерации.

Так в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе закупки для государственных нужд могут осуществляться у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации. В таких правовых актах указываются предмет контракта, а также может быть указан предельный срок, на который заключается контракт, и определена обязанность заказчика установить требование обеспечения исполнения контракта. При подготовке проектов указанных правовых актов к таким проектам прилагается обоснование цены контракта в соответствии с положениями статьи 22 настоящего Федерального закона.

Следовательно, для определения единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в соответствии с указанной нормой необходимо принятие соответствующего акта Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.

Закон о контрактной системе не предусматривает возможность принятия закона субъекта Российской Федерации, определяющего единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения государственных нужд.

Осуществление закупки у единственного поставщика является исключением из общего правила. Данная норма применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, либо невозможности осуществления конкурентных способов определения поставщика для нужд заказчика. То есть, обстоятельствами для применения нормы являются конкретные и сложившиеся в определенной сфере, определенной территории и в конкретном временном отрезке условия рынка при которых нужды заказчика могут быть удовлетворены только посредством закупки у такого поставщика. При этом единственный поставщик в каждой закупке является уникальным и не может быть определен законом субъекта Российской Федерации для всех случаев закупки на неопределенный срок.

Административные ответчики, приняв оспариваемые нормативные правовые акты, определив в качестве единственного поставщика по обеспечению лекарственными средствами медицинских организаций области ГУПАО «Фармация» на неопределенный срок и для всех случаев закупки не только неверно и расширительно истолковали пункт 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, но и вошли в противоречие с механизмом реализации данного пункта предусмотренного в частях 2, 3 и 4 указанной статьи.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 93 Закона о контрактной системе, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 1 - 3, 6 - 8, 11 - 14, 16 - 19 части 1 настоящей статьи, заказчик размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении такой закупки не позднее чем за пять дней до даты заключения контракта (за исключением осуществления закупки заказчиками, включенными в перечень, предусмотренный пунктом 5 части 2 статьи 84 настоящего Федерального закона). Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должно содержать информацию, указанную в пунктах 1, 2, 4 статьи 42 настоящего Федерального закона, а также в пункте 8 данной статьи (если установление требования обеспечения исполнения контракта предусмотрено статьей 96 настоящего Федерального закона). Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не требуется, если сведения о ней составляют государственную тайну. При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 6, 9, 34 и 50 части 1 настоящей статьи, заказчик обязан уведомить в срок не позднее одного рабочего дня с даты заключения контракта контрольный орган в сфере закупок о такой закупке. Уведомление о такой закупке направляется при ее осуществлении для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд соответственно в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. К этому уведомлению прилагается копия заключенного в соответствии с настоящим пунктом контракта с обоснованием его заключения.

Согласно части 3 статьи 93 Закона о контрактной системе, в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта. Положения настоящей части не распространяются на случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренные пунктами 1, 2, 4, 5, 7, 8, 15, 16, 19 - 21, 24 - 26, 28, 29, 33, 36, 42, 44, 45, 47 - 48, 50 - 54 части 1 настоящей статьи.

При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт должен содержать расчет и обоснование цены контракта, за исключением случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), при которых документальное оформление отчета, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, не требуется (часть 4 статьи 93 Закона о контрактной системе).

Таким образом, нормы частей 2 – 4 статьи 93 Закона о контрактной системе применяются в каждом случае закупки у единственного поставщика на основании пункта 6 части 1 указанной статьи.

Это означает, что каждая закупка и ее обоснование у конкретного поставщика (который в определенных условиях рынка является единственным) носит уникальный, единичный характер и ей присущи все свойства и правила закупки по Закону о контрактной системе. В частности, в каждом случае такой закупки государственному заказчику в документально оформленном отчете требуется обосновать невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта (в том числе расчет и обоснование цены контракта в соответствии со статьей 22 Закона о контрактной системе).

Механизм закупок, предусмотренный статьей 93 Закона о контрактной системе, другими нормами данного закона нормативными правовыми актами Архангельской области изменен быть не мог, а он был не только изменен, но и при его применении, как на это верно указывает Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, медицинские организации Архангельской области были фактически выведены из под действия Закона о контрактной системе, поскольку обязаны действовать в обход конкурентных процедур.

Ссылку административных ответчиков на то, что медицинские организации Архангельской области могут беспрепятственно и самостоятельно осуществлять закупки лекарственных средств у других поставщиков на основании Закона о контрактной системе суд отвергает, поскольку она противоречит буквальному тексту оспариваемых нормативных правовых актов.

Согласно оспариваемой статье 26.1 Областного закона ГУПАО «Фармация» определено в качестве единственного поставщика (исполнителя) соответствующих товаров и услуг за счет всех источников финансирования. Оспариваемый Порядок предусматривает обязанность для всех медицинских организаций Архангельской области осуществлять закупки у ГУПАО «Фармация» в объеме, составляющем не менее 90 процентов денежных средств, получаемых из всех источников финансирования, предварительно сообщив в ГУПАО «Фармация» сведения о годовой потребности в соответствующих товарах (лекарственных средствах и т.д.).

Порядок оплаты лекарственных препаратов поставляемых ГУПАО «Фармация» медицинским организациям Архангельской области, а так же порядок формирования цены контракта в оспариваемых нормативных правовых актах не раскрываются, а потому они являются неопределенными и непрозрачными, что позволяет исполнительной власти Архангельской области, имея необоснованную широту дискреционных полномочий, действуя в условиях такой неопределенности устанавливать их в нижестоящих нормативных правовых актах.

Так, в соответствии с распоряжением Министерства здравоохранения Архангельской области от 15 мая 2018 года №257-рд «Об утверждении типовых форм контрактов», на основании оспариваемых статьи 26.1 Областного закона и Порядка, для медицинских организаций Архангельской области выступающих в качестве государственных заказчиков, утверждены типовые формы контрактов с ГУПАО «Фармация».

Согласно типовой форме контракта, а так же объяснений представителей административных ответчиков ГУПАО «Фармация» осуществляет закупку лекарственных препаратов на основании Федерального закона от 18 июля 2011 года №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон №223-ФЗ). Впоследствии ГУПАО «Фармация» осуществляет поставку лекарственных препаратов медицинским организациям Архангельской области с начислением наценки (оптовой надбавки) в размере 15%, то есть фактически помимо осуществления организационно-распределительных функций, перепродает товар (лекарственные препараты и т.д.) медицинским организациям Архангельской области. Ни размер оптовой надбавки, ни итоговая цена контракта, зависящая от цены первоначальной закупки, проводимой ГУПАО «Фармация» по Федеральному закону №223-ФЗ непрозрачны и неподконтрольны в аспекте влияния на их уменьшение для медицинских организаций Архангельской области.

Такая схема продаж, осуществляемая ГУПАО «Фармация» медицинским организациям Архангельской области не предусмотрена Законом о контрактной системе и противоречит принципам эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Указанная схема закупок также противоречит принципу эффективности использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

На необходимость закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд в соответствии с Законом о контрактной системе и в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг указано также в пунктах 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вопросы закупки товаров, осуществляемые в деятельности ГУПАО «Фармация» по имеющему более узкое в сравнении с Законом о контрактной системе применение Федеральному закону №223-ФЗ судом не оцениваются, поскольку находятся за пределами требований.

Ссылка в таких типовых формах контракта на действие заказчика и ГУПАО «Фармация» на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе является формальной, поскольку по содержанию существа правоотношений между государственными медицинскими организациями Архангельской области и ГУПАО «Фармация» следует, что эти правоотношения фактически выведены из сферы действия указанного Федерального закона.

По указанным выше основаниям оспариваемые нормативные правовые акты так же содержат коррупциогенные факторы, под которыми, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В частности, коррупциогенными факторами, которые содержат оспариваемые нормативные правовые акты являются предусмотренные пунктами «д» (принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов), «з» (отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага) пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96.

Доводы административных ответчиков и заинтересованных лиц относительно того, что ГУПАО «Фармация» обладает уникальными свойствами, в том числе: соответствующими лицензиями, материальными ресурсами (транспортными средствами, аптечной сетью и т.д.), судом отвергаются как не являющиеся определяющими для правильного разрешения дела.

Рынок лекарственных средств, как в Российской Федерации, так и в Архангельской области являлся и является конкурентным.

Участником закупки и поставщиком лекарственных средств по государственному контракту может быть любое лицо, обладающее соответствующей лицензией, предусмотренной Федеральным законом от 12 апреля 2010 года №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».

С учетом положений пункта 47 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04 мая 2011 года №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», пунктов 33, 34 статьи 4, статьи 53, части 8 статьи 24, статьи 55 Федерального закона от 12 апреля 2010 года №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», Правил оптовой торговли лекарственными средствами для медицинского применения, утвержденных Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года №1222н, продажу (поставку) лекарственных средств в медицинские организации могут осуществлять производители лекарственных средств и организации оптовой торговли лекарственными средствами, а не только ГУПАО «Фармация».

Следовательно, контрольно-оценочный подход, который проявляют административные ответчики применим к соискателям лицензии на соответствующий вид деятельности, но не к лицам их имеющим на конкурентном рынке лекарственных препаратов.

Доводы о наличии у ГУПАО «Фармация» соответствующих материальных ресурсов судом не принимаются, поскольку такие факторы, оцениваемые ответчиком как преимущества, не могут использоваться для обхода конкурсных процедур.

Так, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Согласно части 3 статьи 33 Закона о контрактной системе, не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом.

Полномочиями по установлению к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительных требований, согласно части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе, наделено Правительство Российской Федерации.

Частями 6 и 7 статьи 31 Закона о контрактной системе закреплено, что заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований данного Федерального закона, так как указанные в этой статье требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок.

Частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе установлено, что при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Кроме того, принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе влечет ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, публичный правовой порядок, закрепляя в отраслевом федеральном законодательстве о закупках правила поведения участников закупки, а так же ответственность за каждый случай их нарушения не допускает, что бы в обход этих правил в областном законодательстве были сформированы иные правила, являющиеся правовой средой для неоднократного нарушения федерального законодательства.

Доводы ответчиков и заинтересованных лиц о том, что вопрос законности принятия оспариваемых нормативных правовых актов касается целесообразности их принятия неправомерен.

По смыслу разъяснений, содержащихся в подпункте «а» пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта лишь, тогда, когда это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В этом же пункте постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъясняется, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Таким образом, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет административный иск и признает оспариваемые нормативные правовые акты Архангельской области недействующими, поскольку они противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд обязывает административных ответчиков опубликовать сообщение о принятом решении на в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. Архангельское областное Собрание депутатов, соответственно, опубликовывает сообщение о принятом решении в части признания недействующей статьи 26.1. Областного закона, а Правительство Архангельской области опубликовывает сообщение о принятом решении в части признания недействующим оспариваемого постановления Правительства Архангельской области.

На основании части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, понесенные Обществом судебные расходы в сумме 9 000 рублей (государственная пошлина в размере по 4 500 рублей за оспаривание каждого нормативного правового акта) подлежат возмещению в размере 4 500 рублей Архангельским областным Собранием депутатов за счет бюджета Архангельской области и в размере 4 500 рублей Правительством Архангельской области за счет бюджета Архангельской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление акционерного общества «МАСТЕРФАСТ», удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 26.1. Закона Архангельской области от 18 марта 2013 года №629-38-ОЗ (в редакции от 28 апреля 2018 года) «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан».

Обязать Архангельское областное Собрание депутатов опубликовать сообщение о принятом решении в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Архангельского областного Собрания депутатов за счет бюджета Архангельской области в пользу акционерного общества «МАСТЕРФАСТ» расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановление Правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года №130-пп «Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи».

Обязать Правительство Архангельской области опубликовать сообщение о принятом решении в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Правительства Архангельской области за счет бюджета Архангельской области в пользу акционерного общества «МАСТЕРФАСТ» расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Архангельский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: судья А.В. Вершинин