Дело № 33а-106/2020

Определения

Дело № 33а-106/2020 (2 инстанция)

Дело № 2а-2761/2019 (1 инстанция)

Докладчик Кирюшина О.А.

Судья Веселова А.О.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:

председательствующего Астровко Е.П.,

судей Кирюшиной О.А., Семёнова А.В.,

при секретаре Евдокимовой Е.Л.,

рассмотрев 14 января 2020 года административное дело по апелляционной жалобе Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Владимирской области «Областная клиническая больница» на решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 1 октября 2019 года, которым постановлено:

административное исковое заявление Малышенко Александра Евгеньевича удовлетворить.

Признать незаконным бездействие ГБУЗ «Судогодская центральная районная больница им. Поспелова»», ГБУЗ ВО «Областная клиническая больница», выразившееся в необеспечении предоставления государственной услуги по приему заявок (записи) на прием к врачу в электронном виде, в том числе, оформления электронного направления «врач-врач» непосредственно врачом-терапевтом и обязать ГБУЗ «Судогодская центральная районная больница им. Поспелова», ГБУЗ ВО «Областная клиническая больница», ГБУЗ ВО «МИАЦ» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу устранить нарушения прав административного истца путем предоставления государственной услуги по приему заявок (записи) на прием к врачу в электронном виде, в том числе, оформления электронного направления «врач» – «врач» непосредственно врачом-терапевтом.

Заслушав доклад судьи Кирюшиной О.А., объяснения представителя административного ответчика ГБУЗ ВО «Областная клиническая больница» по доверенности Ковтебы О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, административного истца Малышенко А.Е., его представителей Ладьиной И.В., Русанена А.А., полагавших решение суда законным, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Малышенко А.Е. обратился в суд с административным иском (с учётом уточнений) к Государственному бюджетному учреждению здравоохранения Владимирской области «Областная клиническая больница» (далее – ГБУЗ ВО «ОКБ»), Государственному бюджетному учреждению здравоохранения Владимирской области «Судогодская центральная районная больница им. Поспелова» (далее – ГБУЗ ВО «Судогодская ЦРБ им. Поспелова»), Государственному бюджетному учреждению здравоохранения особого типа Владимирской области «Медицинский информационно-аналитический центр» (далее – ГБУЗ ВО «МИАЦ»), Департаменту здравоохранения администрации Владимирской области (далее – Департамент) о признании незаконным бездействий, выразившихся в необеспечении предоставления государственной услуги по приему заявок (записи) на прием к врачу в электронном виде, в том числе, возможности оформления электронного направления «врач – врач» непосредственно врачом-терапевтом, понуждении устранить допущенные нарушения, а именно: обеспечить предоставление государственной услуги по приему заявок (записи) на прием к врачу в электронном виде, в том числе оформление электронного направления «врач – врач» непосредственно врачом-терапевтом в соответствии с требования ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», п. 2 приказа директора Департамента здравоохранения администрации Владимирской области № 373 от 16 мая 2017 года «О совершенствовании государственной услуги «Прием заявок (запись) на прием к врачу в электронном виде» в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Требование мотивировано тем, что 1 апреля 2019 года при обращении им в медицинское учреждение по месту жительства Головинскую амбулаторию – структурное подразделение ГБУЗ ВО «Судогодская ЦРБ им. Поспелова», врачом Н. выдано направление на консультационный прием в ГБУЗ ВО «ОКБ» на бумажном носителе. Формирование электронного направления непосредственно врачом не производилось по причине не обеспеченности ГБУЗ ВО «ОКБ» возможности оформлению электронного направления «врач – врач». Техническая возможность самостоятельно осуществить запись на прием к врачу через портал Госуслуги и Регистратура33.РФ в ГБУЗ ВО «ОКБ» также отсутствует.

Полагает, что отсутствие возможности записи на прием к врачу в электронном виде, нарушает его право на своевременное и бесплатное получение медицинской помощи, поскольку повторный визит в поликлинику для записи к врачу потребует финансовых затрат на проезд, затрат личного времени. Запись по телефону также отнимает время на то, чтобы дозвониться до регистратуры и требует финансовых затрат по оплате услуг телефонной связи.

В судебном заседании истец и его представители заявленные требования поддержали.

По ходатайству истца определением суда от 4 июля 2019 года к участию в деле соответчиками привлечены ГБУЗ ВО «Судогодская ЦРБ им. Поспелова», ГБУЗ ВО «МИАЦ», Департамент здравоохранения администрации Владимирской области.

В судебном заседании представитель административного ответчика ГБУЗ ВО «ОКБ» Ковтеба О.В. не оспаривала, что в ОКБ не организована запись пациентов на прием по системе «врач – врач». Полагала, что лицами, ответственным за организацию взаимодействия между сервисами и системами, входящими в РС ЕГИСЗ, является ГБУЗ ВО «МИАЦ», а на руководителей медицинских учреждений возложена обязанность по обеспечению работы с использованием РС ЕГИСЗ. С января 2018 года в ОКБ функционировала медицинская информационная система «Арте-Мед», предоставленная в безвозмездное пользование, о чем был уведомлен оператор ЕГИСЗ и для обеспечения оказания государственной услуги «запись на прием к врачу» успешно произведена отладка записей интеграционных профилей, наложено взаимодействие с интеграционной шиной «№3.Здравоохранение», реализована запись на прием к врачу. Ввиду того, что в октябре 2018 года региональным оператором в одностороннем порядке осуществлен переход на медицинскую информационную систему ТМ:ЦОД и одновременно с этим отключена возможность записи на прием к врачу через региональную интеграционную шину «№3. Здравоохранение», запись на прием к врачу была приостановлена. На модернизацию МИС «Арте-Мед» для интеграции требуется дополнительное финансирование, в выделении которого за счет областного бюджета было отказано. В настоящее время, изменив план финансово-хозяйственной деятельности на 2019 год, Учреждение проводит конкурсные процедуры по закупке услуги по модернизации, по завершении которых поставщик услуг доработает программу и будет проведена интеграция с новой системой.

Представитель административного ответчика ГБУЗ ВО «Судогодская ЦРБ им. Поспелова» К. просила в удовлетворении требований, предъявленных к Учреждению отказать.

Представитель административного ответчика ГБУЗ ВО «МИАЦ» М. указал, что ГБУЗ ВО «МИАЦ» в соответствии с Приказом Департамента здравоохранения администрации Владимирской области № 1762 от 15 декабря 2016 года является оператором ЕГИСЗ и осуществляет общее методическое руководство, консультационную помощь учреждениям по выполнению мероприятий информатизации, а также контроль за соблюдением качества предоставления услуг по сопровождению и развитию регионального сегмента единой государственной информационной системы здравоохранения. В соответствии с Уставом, основными видами деятельности Учреждения, являются статистический медицинский учет, обобщение и анализ информации, поступающей из учреждений здравоохранения, содействие учреждениям здравоохранения информационно-методического характера.

В части требований, предъявленных к Учреждению, просил в иске отказать. Указал, что в соответствии с приказом департамента № 971 от 9 сентября 2016 года руководителям государственных учреждений здравоохранения области необходимо обеспечить выдачу направлений форме № 057у-04 пациентам на консультативный прием в областные консультативные поликлиники государственных учреждений здравоохранения только с использованием сервиса «Электронная медицинская карта» с оформлением в электронном виде всех необходимых исследований и обоснования направлений, выдачей пациенту бумажной копии направления. В соответствии с протоколами совещаний департамента по вопросу использования указанного сервиса от 18 декабря 2017 года и 12 января 2018 года непосредственно выбор МИС МО возложен на руководителя учреждения. ГБУЗ ВО «ОКБ» необходимо провести работы по доработке используемой МИС МО для взаимодействия с централизованной подсистемой управления потоками пациентов в части сервиса записи «Врач – врач» для оказания государственной услуги «Прием заявок (записи) на прием к врачу» в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами.

Представитель административного ответчика – департамента здравоохранения администрации Владимирской области О. просила в иске отказать, указав, что Департамент является ненадлежащим ответчиком по делу, поскольку в соответствии с п. 32 раздела II распоряжения Правительства РФ от 25 апреля 2011 года №729-р запись на прием к врачу в медицинскую организацию, участвующую в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи оказывается государственными учреждениями субъекта РФ. Согласно пункту 23 раздела 2 постановления Губернатора области от 4 июня 2010 года № 663 ответственным исполнителем по оказанию услуги «Запись на прием к врачу в медицинскую организацию, участвующую в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи» являются государственные учреждения здравоохранения Владимирской области. Пунктом 3 статьи 21 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ и частью 2 пункта 21 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 мая 2012 года № 543н предусмотрено, что оказание первичной специализированной медико-санитарной помощи осуществляется по направлению врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача), фельдшера, врача-специалиста, а также в случае самостоятельного обращения гражданина в медицинскую организацию. Пунктом 2.4 приказа Департамента от 16 мая 2017 года № 373 «О совершенствовании государственной услуги «Прием заявок (записи на прием к врачу» в электронном виде» руководителю ГБУЗ ВО «ОКБ» установлена необходимость обеспечения записи на консультативный прием с формированием электронного направления непосредственно врачом в полном объеме в срок до 29 мая 2017 года. Департаментом приняты все необходимые меры организационно-распорядительного характера в рамках полномочий

Судом постановлено вышеуказанное решение.

И.о. главного врача ГБУЗ ВО «ОКБ» А. подана апелляционная жалоба, в которой она просит решение суда отменить, производство по делу прекратить, повторяя доводы, отмеченные представителем ГБУЗ ВО «ОКБ» в суде первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва ГБУЗ ВО «Судогодская ЦРБ им. Поспелова» на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Обязанность доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).По смыслу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В целях обеспечения доступа граждан к услугам в сфере здравоохранения в электронной форме, а также взаимодействия информационных систем в сфере здравоохранения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти создается, развивается и эксплуатируется единая государственная информационная система в сфере здравоохранения (ч. 1 ст. 91.1 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» – далее Федеральный закон № 323-ФЗ).

Подпунктом 2 ч.1 ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) предусмотрена обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (ст.12 Федерального закона № 210-ФЗ).

Пунктом 1.4 Административного регламента предоставления медицинскими организациями государственной системы здравоохранения Владимирской области, участвующими в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, государственной услуги по приему заявок (запись) на прием к врачу, утвержденного Постановлением департамента здравоохранения администрации Владимирской области от 16 ноября 2015 года № 6 предусмотрено, что государственная услуга предоставляется при обращении заявителя в медицинские организации государственной системы здравоохранения (далее - медицинские организации) лично (в том числе по телефону) либо в виде обращения по электронной почте или электронного обращения на единый портал «Регистратура33.рф» (далее - Портал).

Операторами информационных систем в сфере здравоохранения являются в том числе органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на создание, развитие и эксплуатацию государственной информационной системы в сфере здравоохранения субъекта Российской Федерации, организации, назначенные указанными органами. (п. 3 ст. 91 Федерального закона № 323-ФЗ).

Постановлением Губернатора Владимирской области № 43 от 27 января 2006 утверждено Положение о Департаменте здравоохранения администрации Владимирской области, в соответствии с которым Департамент является органом исполнительной власти области, проводящим государственную политику в сфере здравоохранения по полномочиям, возложенным на администрацию области и осуществляющим исполнительно-распорядительные функции в данной сфере деятельности на всей территории области.

Приказом департамента здравоохранения администрации Владимирской области № 971 от 9 сентября 2016 года руководителям государственных учреждений здравоохранения предписано осуществлять консультативный прием пациентов в областных консультативных поликлиниках только при наличии направлений, оформленных в электронном виде в сервисе «Электронная медицинская карта».

Приказом департамента здравоохранения администрации Владимирской области № 1762 от 15 декабря 2016 года (далее – Приказ № 1762) ГБУЗ ВО «МИАЦ» назначен оператором регионального сегмента Единой государственной информационной системы здравоохранения, на которого возложена ответственность за организацию взаимодействия между сервисами и системами, входящими в состав РС ЕГИСЗ, а также контроль за соблюдением качества предоставления услуг по сопровождению и развитию РС ЕГИСЗ и качества эксплуатации систем и сервисов в медицинских организациях государственной системы здравоохранения Владимирской области и медицинских профессиональных образовательных организациях Владимирской области.

Пунктом 4.3 названного Приказа установлено, что руководители медицинских организаций государственной системы здравоохранения Владимирской области должны осуществлять реализацию мероприятий, входящих в план-график «Дорожная карта информатизации на 2015-2018 годы», по развитию РС ЕГИСЗ в соответствии с рекомендациями Оператора РС ЕГИСЗ.

Согласно приказу департамента здравоохранения администрации Владимирской области № 373 от 16 мая 2017 года «О совершенствовании государственной услуги «Прием заявок (запись) на прием к врачу в электронном виде» ГБУЗ ВО «МИАЦ» поручено обеспечить настройку сервиса «Электронная регистратура региона» с целью предоставления возможности записи на прием к врачу во все учреждения здравоохранения, подключенные к сервису, для заведующих, врачей и медицинских сестер амбулаторных подразделений с 29 мая 2017 года, а руководителям учреждений государственной системы здравоохранения области - обеспечить запись на консультативный прием в ГБУЗ ВО «ОКБ» с формированием электронного направления непосредственно самим врачом (медицинской сестрой) в полном объеме с 29 мая 2017 года.

Приказом департамента здравоохранения администрации Владимирской области № 74 от 14 февраля 2019 года утверждено Положение о региональном сегменте единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения Владимирской области (далее – Положение № 74), в соответствии с пунктом 7 которого предусмотрено, что РС ЕГИСЗ включает в себя программно-аппаратные компоненты и подсистемы. В частности: региональную медицинскую информационную систему на базе ТМ:ЦОД.

Разделом IV данного положения определено, что участниками информационного взаимодействия с использованием РС ЕГИСЗ являются:

- оператор РС ЕГИСЗ – ГБУЗ ВО «МИАЦ», который в том числе обеспечивает функционирование РС ЕГИСЗ, включая работоспособность программных и технических средств РС ЕГИСЗ; технологическое и иное взаимодействие РС ЕГИСЗ с информационными системами; методическую поддержку по вопросам технического использования и информационного наполнения РС ЕГИСЗ;

- поставщики информации – в том числе медицинские организации государственной системы, которые обеспечивают работоспособность собственных программно-аппаратных средств, используемых при работе с РС ЕГИСЗ.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 1 апреля 2019 года Малышенко А.Е. обратился за медицинской помощью в ГБУЗ ВО «Судогодская ЦРБ им. Поспелова», где врачом общей практики Головинской амбулатории Н. ему выдано направление на консультацию в ГБУЗ ВО «ОКБ», оформленное на бумажном носителе. При этом запись в электронном виде по системе «врач – врач» непосредственно врачом-терапевтом осуществлена не была.

Таким образом судом первой инстанции верно установлено нарушение прав Малышенко А.Е. на доступ к услугам в сфере здравоохранения в электронной форме.

Кроме того судом установлено, что запись не была произведена по причине отсутствия подключения ведомственной сети передачи данных.

Запись в электронном виде по системе «врач – врач» в ГБУЗ ВО «ОКБ» не осуществляется, поскольку в учреждении используется МИС «Арте-Мед», которая не интегрирована с региональной МИС «ТМ:ЦОД», функционирующей в ГБУЗ ВО «МИАЦ».

Удовлетворяя административные исковые требований суд первой инстанции исходил из того, что административными ответчиками ГБУЗ ВО «Судогодская ЦРБ им. Поспелова», ГБУЗ ВО «ОКБ» допущено незаконное бездействие, выразившееся в непредоставлении государственной услуги по приему заявок (записи) на прием к врачу в электронном виде, повлекшее нарушение прав административного истца, в том числе, по снижению уровня доступности медицинской помощи. При этом исключил из числа надлежащих ответчиков Департамент здравоохранения администрации Владимирской области, который приказом № 1762 от 15 декабря 2016 года назначил ГБУЗ ВО «МИАЦ» оператором регионального сегмента Единой государственной информационной системы здравоохранения.

С такими выводами суда первой инстанции находит необходимым согласиться судебная коллегия, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующего правила предоставления медицинских услуг гражданам и сделаны на основании всестороннего и полного исследования доказательств в их совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела.

По смыслу закона, к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Так, ГБУЗ «Судогодская ЦРБ им. Поспелова» не предоставлено доказательств принятия мер к недопущению нарушения прав граждан на возможность их записи к врачам в электронном виде. При обнаружении невозможности записи по системе «врач – врач» в ГБУЗ ВО «ОКБ» к специалистам, не проинформировало об этом ГБУЗ ВО «МИАЦ» как оператора РС ЕГИСЗ, не предоставило Малышенко А.Е. документов, подтверждающих невозможность, с разъяснением причин невозможности электронной записи по системе «врач – врач».

ГБУЗ ВО «ОКБ» в нарушение Приказа № 1762, проводя мероприятия по развитию медицинской информационной системы, развернутой в учреждении, не согласовывало ее с Оператором РС ЕГИСЗ – ГБУЗ ВО «МИАЦ», в результате чего используемые в ГБУЗ ВО «ОКБ» системы изолированы от единой МИС МО региона, а организация их взаимодействия требует дополнительных расходов. Необходимость доработки используемых в учреждении МИС МО в соответствии с типовыми требованиями до 1 мая 2018 года установлена Приказом Департамента от 19 марта 2018 года № 135 « Об утверждении типовых требований к медицинским информационным системам медицинских учреждений», согласно которому данная обязанность возлагалась на руководителей медицинских организаций.

Вместе с тем согласно вышеуказанному Положению № 74 оператор РС ЕГИСЗ – ГБУЗ ВО «МИАЦ», должно было обеспечить функционирование РС ЕГИСЗ, включая работоспособность программных и технических средств РС ЕГИСЗ; технологическое и иное взаимодействие РС ЕГИСЗ с информационными системами; методическую поддержку по вопросам технического использования и информационного наполнения РС ЕГИСЗ медицинским организациям в частности ГБУЗ ВО «ОКБ».

Таким образом бездействие названных организаций, каждой на отдельной стадии привело к нарушению прав Малышенко А.Е. на доступность медицинской услуги.

Апелляционная жалоба не содержит правовых оснований для отмены решения суда, повторяет позицию административного ответчика при рассмотрении дела в суде первой инстанции, ее доводы по существу сводятся к субъективному изложению обстоятельств и переоценке доказательств, которым судом дана правильная оценка.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, судебной коллегией не установлено.

При таком положении оснований к отмене или изменению решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 1 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Владимирской области «Областная клиническая больница» – без удовлетворения.

Председательствующий Е.П. Астровко

Судьи: О.А. Кирюшина

А.В. Семёнов