Дело № 3а-99/2020

Решение

Дело № 3а -99/2020                 

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

15 июня 2020 года                             г. Челябинск

Челябинский областной суд в составе председательствующего Феофиловой Л.В., при секретаре Аникиной С.С.,

С участием прокурора Колотушкина А.В., представителя административного ответчика Алешкиной О.А., представителя заинтересованного лица Ивановой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Спивака Никиты Петровича к Правительству Челябинской области о признании не действующим в части нормативного правового акта,

у с т а н о в и л :

Спивак Н.П. обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Челябинской области, в котором просит:

признать пункт 12, подпункты 1, 2 и 3 пункта 13, подпункты 1 и 2 пункта 13-1, пункт 13-2, подпункты 1, 2 и 3 пункта 18, распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп в редакции распоряжения Правительства Челябинской области № 239-рп от 16 апреля 2020 года недействующими и не соответствующим Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", Закону Челябинской области от 17 декабря 2001 года № 57-30 "О Правительстве Челябинской области", Закону Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-30 "О нормативных правовых актах Челябинской области", Положению о Челябинской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной постановлением Губернатора Челябинской области от 29 марта 2006 года № 77.

В обоснование заявленных требований указал, что 18 марта 2020 года Правительством Челябинской области было издано распоряжение № 146-рп «О введении режима повышенной готовности».

03 апреля 2020 года Правительством Челябинской области было издано распоряжение №    190-рп «О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп», которое дополнило распоряжение пунктами 12, 13, 18.

12 апреля 2020 года Правительством Челябинской области было издано распоряжение №    212-рп «О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп», которое дополняет распоряжение пунктом 13-1, а подпункт 3 пункта 18 дополнен словами «следования на легковом автомобильном транспорте к садовым и огородным земельным участкам».

16 апреля 2020 года Правительством Челябинской области было издано распоряжение № 239-рп «О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп», которым пункты 13-1, 13-2 изложины в новой редакции.

Административный истец считает, что пункт 12, подпункты 1, 2 и 3 пункта 13, подпункты 1 и 2 пункта 13-1, пункт 13-2, подпункты 1, 2 и 3 пункта 18, распоряжения Правительства Челябинской области от 18.03.2020 года № 146-рп в редакции распоряжения Правительства Челябинской области № 239- рп от 16.04.2020 (далее по тексту - распоряжение Правительства Челябинской области) являются незаконными, поскольку противоречат Конституции РФ, Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Закону Челябинской области от 17 декабря 2001 года № 57-ЗО «О Правительстве Челябинской области», Закону Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области», Положению о Челябинской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной постановлением Губернатора Челябинской области от 29 марта 2006 года № 77.

Кроме того полагает, что оспариваемые положения распоряжения Правительства Челябинской области изданы в ненадлежащей форме, с нарушением порядка принятия и не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Установленные распоряжением правительства Челябинской области ограничения прав и свобод граждан прямо противоречат запрету на их ограничение, указанного в части 5 пункта 24-2 Положения о Челябинской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной постановлением Губернатора Челябинской области от 29 марта 2006 года № 77.

Правительство Челябинской области, регулируя права и свободы человека и гражданина своим распоряжением, приняло решение по вопросам, относящимся к исключительному ведению Российской Федерации.

Оспариваемыми актами нарушены права истца, как гражданина, а также как адвоката: ограничением поездок и необходимостью соблюдения дистанции не менее 1,5 метра ограничено право передвижения, установлением обязанности сообщать информацию о дате и месте пребывания за пределами Челябинской области, а также о дате прибытия и месте проживания на территории Челябинской области ограничено право на неприкосновенность частной жизни; установлением обязанности не покидать место проживания и обеспечить самоизоляцию на срок 14 дней нарушено право на свободу, которое может быть ограничено только судебным решением; обязанностью не посещать работу нарушено право на труд. Оспариваемыми положениями нарушено право на получение квалифицированной юридической помощи, которое не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах.

Определением Челябинского областного суда от 08 мая 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Роспотребнадзора по Челябинской области (л.д. 1-2).

Административный истец Спивак Н.П. в судебном заседании участие не принимал, надлежаще извещен о дате и времени судебного разбирательства, представил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие (л.д. 119).

Представитель административного ответчика Правительства Челябинской области Алешкина О.А., действующая на основании доверенности № 1-6262 от 23 сентября 2019 года (л.д.110), в судебном заседании в удовлетворении заявленных требований просила отказать.

В письменном отзыве указала, что оспариваемое в части распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп принято в пределах полномочий и с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения его в действие, содержание нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (л.д. 145-153).

Представитель заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области Иванова А.В. действующая на основании доверенности № 15/29-69 от 23 апреля 2020 года (л.д. 123), в судебном заседании против удовлетворения административных исковых требований возражала.

Заслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 4 ноября 1950 году) каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции (пункт 1).

Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц (пункт 2).

В статье 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплено: каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства (пункт 1); пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (пункт 3); права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе (пункт 4).

Согласно части 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

В силу части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с частью 3 статье 56 Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), ст. 40 (часть 1), 46 - 54 ����������������������������������

Из приведенных предписаний Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что: не подлежат ограничению право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (часть 1 статья 23 Конституции Российской Федерации); не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (часть 1 статья 24 Конституции Российской Федерации); право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьей 50 настоящего Федерального закона, наделяются полномочиями, в том числе, по введению (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской     Федерации от 18 марта 2020 года № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) обязаны: обеспечить изоляцию всех лиц, прибывающих на территорию Челябинской области, продолжительностью 14 календарных дней со дня прибытия, принять меры по введению режима повышенной готовности. На лиц, прибывших на территорию Российской Федерации, возложена обязанность, в том числе незамедлительно сообщать о своем возвращении в Российскую Федерацию, месте, датах пребывания за рубежом, контактную информацию, включая сведения о месте регистрации и месте фактического пребывания, на горячую линию, организованную в субъекте Российской Федерации (л.д. 128-130, пункт 1.5).

Из преамбулы оспариваемого распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп следует, что оно принято в связи с угрозой распространения в Челябинской области коронавирусной инфекции (COVID-2019), и в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ и статьями 6 и 29 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пунктом 1 на территории Челябинской области введен режим повышенной готовности.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019» на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации возложена обязанность, в том числе, обеспечить изоляцию и медицинское наблюдение всех лиц, вернувшихся в Российскую Федерацию, на срок 14 календарных дней со дня их прибытия: прибывших в аэропорты г. Москвы и проживающих в г. Москве и Московской области – в домашних условиях; прибывших в аэропорты г. Москвы, но проживающих в других субъектах Российской Федерации, а также лиц, прибывших в аэропорты других субъектов Российской Федерации – в условиях обсерватора (пункт 1.1.), на граждан возложена обязанность соблюдать дистанцию до других граждан не менее метра, в том числе в общественных местах и общественном транспорте (л.д. 131-134).

Постановлениями от 03 апреля 2020 года № 10, 13 апреля 2020 года в Постановление от 30 марта 2020 года № 9 внесены изменения, пункт 1.1. изложен в редакции: «Обеспечить изоляцию и медицинское наблюдение всех лиц, вернувшихся в Российскую Федерацию, в домашних условиях или в условиях обсерватора на срок 14 календарных дней со дня их прибытия. Способ изоляции и медицинского наблюдения определять исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции COVID-2019 в субъекте Российской Федерации (л.д. 138).

Предписанием Главного государственного санитарного врача по Челябинской области от 31 марта 2020 года № 2 «О проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий Правительству Челябинской области предписано в срок до 31 марта 2020 года принять решение о введении необходимых дополнительных санитарно-эпидемических (профилактических) мероприятий (пункт 1), утвердить перечень профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий, в том числе обязать граждан не покидать место проживания (пребывания), определить исключительные случаи, при которых возможен выход граждан из дома, определить обязательную дистанцию до других граждан (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси (л.д. 139-140).

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Предписанием Главного государственного санитарного врача по Челябинской области от 15 апреля 2020 года № 5217 Правительству Челябинской области рекомендовано введение необходимых дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятия: обеспечить изоляцию лиц, прибывающих в аэропорты Челябинской области из городов Москва, г. Санкт-Петербург и Московской области на срок 14 дней со дня их прибытия, жителей Челябинской области – по месту их фактического пребывания, жителей других субъектов Российской Федерации – по месту их пребывания в Челябинской области (п. 1). Довести до сведения лиц, прибывающих на территорию Челябинской области из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области любыми видами транспорты, информацию о необходимости сообщать о своем прибытии в Челябинскую область, о месте, датах пребывания в городах Москва, Санкт-Петербург и Московской области на горячую линию Министерства здравоохранения Московской области, а в случае появления любого ухудшения состояния здоровья – немедленно обращаться за медицинской помощью на дому, без посещения медицинских организаций, информировав медицинских работников о своем прибытии из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области (л.д. 141-142).

МР 3.1.0178-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Методические рекомендации. Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-19, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 08.05.2020, на всех этапах развития эпидемической ситуации необходимо соблюдать определенные условия, в том числе соблюдение социального дистанцирования (не менее 1,5 метров).

На момент рассмотрения административного иска в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп вносились многочисленные изменения.

В том числе, распоряжением от 03 апреля 2020 года № 190-рп распоряжение изложено в новой редакции, пунктом 12 которой гражданам, проживающим на территории Челябинской области, рекомендовано ограничить поездки, в том числе в целях туризма и отдыха, и воздержаться от посещения театрально-зрелищных, культурно-просветительских, деловых, зрелищно-развлекательных, спортивных и других массовых мероприятий, в том числе на территории иных субъектов Российской Федерации;

пунктом 13 на граждан, проживающим и прибывшим на территорию Челябинской области, посещавшим территории за пределами Российской Федерации, где зарегистрированы случаи коронавирусной инфекции (2019-nCoV) возложена обязанность: сообщать на горячую линию Министерства здравоохранения Челябинской области (телефон 8 (351) 240-15-16) и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области (телефон 8-800-555-49-43) следующую информацию: даты и место пребывания за пределами Российской Федерации, дату прибытия и место проживания на территории Челябинской области, контактную информацию для организации медицинского наблюдения (пункт 1); обеспечить самоизоляцию на дому на срок 14 дней со дня возвращения в Российскую Федерацию (не посещать работу, учебу, минимизировать посещение общественных мест) (пункт 2); при появлении первых респираторных симптомов незамедлительно обратиться за медицинской помощью на дому без посещения медицинских организаций;

подпунктами 1, 2 и 3 пункта 18 на граждан возложена обязанность: соблюдать дистанцию от других граждан не менее 1,5 метра (далее именуется - социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси (п. 1);

органы государственной власти, организации и индивидуальных предпринимателей, а также иных лиц, деятельность которых связана с совместным пребыванием граждан, обеспечить соблюдение гражданами (в том числе работниками) социального дистанцирования, в том числе путем нанесения специальной разметки и установления специального режима допуска и нахождения в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), на соответствующей территории, включая прилегающую территорию (п. 2);

граждан не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим распоряжением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Челябинской области, в случае, если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с настоящим распоряжением, в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки, а также следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим распоряжением, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов (п. 3).

Данным пунктом также предусмотрены случаи, на которые не распространяются указанные ограничения.

Распоряжениями Правительства Челябинской области от 12 апреля 2020 года № 212-рп, от 16 апреля 2020 года № 239-рп распоряжение от 18 марта 2020 года № 146-рп дополнено пунктами 13-1 и 13-2 следующего содержания:

13-1. Гражданам, прибывающим на территорию Челябинской области из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области воздушным и железнодорожным транспортом:

обеспечить на срок 14 календарных дней со дня прибытия на территорию Челябинской области режим изоляции по месту жительства (месту пребывания) и сообщить о своем прибытии в Челябинскую область, о месте, датах пребывания в городах Москва, Санкт-Петербург и Московской области на горячую линию Министерства здравоохранения Челябинской области (телефон 8 (351) 240-15-16) (пункт 1);

при появлении первых респираторных симптомов незамедлительно обратиться за медицинской помощью на дому без посещения медицинских организаций (пункт 2);

13-2. Гражданам, прибывающим на территорию Челябинской области из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области автомобильным транспортом, сообщать о своем прибытии в Челябинскую область, о месте, датах пребывания в городах Москва, Санкт-Петербург и Московской области на горячую линию Министерства здравоохранения Челябинской области (телефон 8 (351) 240-15-16), а в случае появления любого ухудшения состояния здоровья - немедленно обращаться за медицинской помощью на дому без посещения медицинских организаций, информировав медицинских работников о своем прибытии из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области.

Распоряжением Правительства Челябинской области от 31 мая 2020 года № 366-рп «О внесении изменений в распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп, от 06 апреля 2020 года № 191-рп) оспариваемые административным истцом пункты 13-1 и 13-2, подпункт 3 пункта 18 утратили силу (л.д. 60-61), однако оснований для прекращения производства по административному делу суд не усматривает.

Пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Согласно исковому заявлению, оспариваемый нормативный правовой акт к административному истцу применялся, Спивак Н.П. ссылается на нарушение его прав в период действия оспариваемых норм, его доводы подлежат проверке.

Спивак Н.П. ссылается на противоречие оспариваемых норм Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", Закону Челябинской области от 17 декабря 2001 года № 57-30 "О Правительстве Челябинской области", Закону Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-30 "О нормативных правовых актах Челябинской области", Положению о Челябинской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной постановлением Губернатора Челябинской области от 29 марта 2006 года № 77.

В силу статьи 1 Закона от 25 июня 1993 года № 5242-I в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Положения статьи 8 Закона от 25 июня 1993 года № 5242-I предусматривают, что право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено, в том числе, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

В силу подпункта «а.2» статьи 10 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Указанные Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 (далее - Правила поведения).

Согласно подпунктам «а, б» пункта 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны:

а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица).

В силу подпунктов «в, г» пункта 4 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 запрещается: осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью (подпункт «в»); осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (подпункт «г»).

На основании приведенных положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и положений статей 1 и 8 Закона от 25 июня 1993 года № 5242-I на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено. При этом правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется непосредственно Законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами «а, м, у, ф» пункта 1 статьи 11 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Согласно подпункту «а» пункта 10 статьи 4.1 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

В силу статьи 19 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать, в том числе законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Согласно подпункту «а.2» статьи 10 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, подпункту «б» пункта 3 Правил поведения, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.

В соответствии с постановлением Правительства Челябинской области от 19 марта 2014 года № 110-П «О составе комиссии Правительства Челябинской области по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Челябинской области», Губернатор Челябинской области Текслер А.Л. является руководителем комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.

С учетом приведенных норм Конституции Российской Федерации, Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ и Закона от 25 июня 1993 года № 5242-I к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Законом, регулирующим правовые отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ.

Правовое регулирование положений подпункта «а» пункта 10 статьи 4.1 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ направлено на ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. Понятие «ограничение доступа» включает в себя и понятие «ограничение передвижения людей и транспортных средств на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации».

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В статье 11 Закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации: принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт «а» пункта 1 статьи 11); принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1 статьи 11); устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ); с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт «ф» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ).

На какие-либо обстоятельства, свидетельствующие об ограничении права административного истца на труд, административный истец не ссылался, сведения о фактах невозможности осуществления им адвокатской деятельности на территории Челябинской области в материалах дела отсутствуют.

С учетом изложенного, оспариваемые правовые нормы полностью соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральным законам, имеющим большую юридическую силу, на которые ссылается административный истец в административном исковом заявлении, ее принятие обусловлено введением на территории Челябинской области режима повышенной готовности в связи с распространением COVID-19 и направлено на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с ее распространением, а также на сохранение здоровья людей, в том числе административного истца, в связи с чем его прав не нарушает.

Правительство Челябинской области обладает полномочиями и компетенцией для принятия распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп «О введении режима повышенной готовности» со всеми последующими редакциями.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения распоряжения Правительства Челябинской области изданы в ненадлежащей форме, с нарушением порядка принятия и не опубликованы официально для всеобщего сведения подлежат отклонению.

В соответствии со статьей 55 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 года № 22-ЗО «Устав (Основной Закон) Челябинской области» все законы области и иные нормативные правовые акты области должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Неопубликованные законы области и иные нормативные правовые акты области применению не подлежат. Официальным опубликованием закона области, иного правового акта области считается первая публикация их полных текстов в официальном издании органов государственной власти области или их первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Первое размещение (опубликование) законов области и иных правовых актов области на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение 10 дней со дня их подписания.

Распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп «О введении режима повышенной готовности», как и все изменяющие его распоряжения, опубликовано на сайте www.pravo.gov.ru

В силу пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Согласно подпункту "б" пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со статьей 6 Закон Челябинской области от 16 декабря 2004 № 345-ЗО "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера" к полномочиям Правительства Челябинской области в сфере защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций относится: принимать нормативные правовые акты в сфере защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций (пункт 1); принимать решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил Челябинской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 12); устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи (пункт 19); с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Челябинской области или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а-2" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а-1" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (пункт 20).

В соответствии с положениями статьи 24 Закона Челябинской области от 17 декабря 2001 года № 57-ЗО «О Правительстве Челябинской области», в форме распоряжения принимаются решения Правительства Челябинской области по оперативным и текущим вопросам, не имеющие нормативного характера.

Согласно разъяснениям, данным Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 Постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Оспариваемая норма имеет нормативный характер, так как устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, в связи с чем форма, в которой она принята, и отсутствие распоряжения Правительства в системе нормативных правовых актов Челябинской области, установленной Законом Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области», не влияет на ее нормативный характер.

При таких обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка принятия, в частности с соблюдением: требований, устанавливающих полномочия Правительства Челябинской области на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативных правовых актов; процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов; правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административных исковых требований Спивака Никиты Петровича к Правительству Челябинской области о признании пункта 12, подпунктов 1, 2 и 3 пункта 13, подпунктов 1 и 2 пункта 13-1, пункт а13-2, подпунктов 1, 2 и 3 пункта 18, распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года № 146-рп в редакции распоряжения Правительства Челябинской области № 239-рп от 16 апреля 2020 года недействующими и не соответствующим Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", Закону Челябинской области от 17 декабря 2001 года № 57-30 "О Правительстве Челябинской области", Закону Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-30 "О нормативных правовых актах Челябинской области", Положению о Челябинской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной постановлением Губернатора Челябинской области от 29 марта 2006 года № 77, отказать.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд в течении месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий