Дело № 66а-1676/2020

Определения

Судья Русских Л.В.                                                          Дело № 66а-1676/2020

                                 (номер дела в суде первой инстанции 3а-66/2020)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Нижний Новгород

22 сентября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего	Бушминой А.Е.,
судей	Батялова В.А., Красновой Н.П.
при секретаре	Щетинкиной К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Кировская теплоснабжающая компания» к Законодательному Собранию Кировской области о признании недействующим части 1 статьи 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» в редакции от 25.12.2015 № 612-ЗО по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Кировской области на решение Кировского областного суда от 17 июня 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворённо.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А., объяснения представителя административного истца – Исакова С.А., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

АО «Кировская теплоснабжающая компания» (далее – АО «КТК», Общество) обратилось в Кировский областной суд с вышеуказанным административным иском, указав, что в рамках своей производственной деятельности осуществляет содержание производственных зданий и сооружений, ремонт, реконструкцию и строительство инженерных сетей, а также регулярно и в значительных объемах осуществляет производство земляных работ, в т.ч. на территории г.Кирова. С 01.01.2016 по настоящее время в отношении АО «КТК» на основании ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» в последней редакции было возбуждено и рассмотрено более 100 дел об административных правонарушениях, совокупный размер административных штрафов по которым составил значительные суммы. По мнению административного истца, оспариваемое положение - ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» в редакции от 25.12.2015 № 612-ЗО, не соответствует критерию правовой определенности, ясности, недвусмысленности и (с учётом уточнений) противоречит положениям ч. 1 ст. 2.1, ст. 2.2. КоАП РФ, в связи с чем АО «КТК» просило признать его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу

Решением Кировского областного суда от 17 июня 2020 года было постановлено признать недействующей часть 1 статьи 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда, административный ответчик обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, лицами, участвующими в деле, а также участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых они просят решение Кировского областного суда от 17 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель истца доводы апелляционной жалобы считал необоснованными.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, возражениях относительно жалобы.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

В судебном заседании установлено, что постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 22.11.2007 № 19/349 принят Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области».

Данный Закон подписан Губернатором Кировской области 04.12.2007 за № 200-ЗО.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях газете «Вятский край» № 234 (4122) от 19.12.2007 и «Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области» № 1 (80) (часть 1) от 20.02.2008.

Статья 4.1, касающаяся установления административной ответственности за нарушение правил благоустройства муниципального образования, впервые введена Законом Кировской области от 01.12.2011 № 106-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», принятым постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 24.11.2011 № 9/321 и опубликованным после подписания Губернатором Кировской области 13.12.2011 в газете «Вятский край» № 227-228(5075-5076) и «Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области» № 1(139) (часть 1) от 20.02.2012.

Законом Кировской области от 13.12.2012 № 237-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», принятым постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 29.11.2012 № 19/340 и опубликованным после подписания Губернатором Кировской области 18.12.2012 в газете «Вести. Киров» № 112(1867) и «Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области» от 20.02.2013, № 1(145) (часть 2), абз. 2 ст. 4.1 Закона Кировской области изложен в новой редакции, предусматривающей увеличение размеров административного штрафа для граждан, должностных и юридических лиц.

Постановлением Законодательного собрания от 17.12.2015 № 53/337 принят, и Губернатором Кировской области подписан Закон Кировской области от 25.12.2015 № 612-ЗО «О внесении изменений в статью 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», которым абз. 1 ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области изложен в новой редакции, а абз.2 данной нормы оставлен в предыдущей редакции:

«Нарушение правил благоустройства, действующих в муниципальном образовании, за исключением случаев, предусмотренных ч.2 и 3 настоящей статьи,

(в ред. Закона Кировской области от 25.12.2015 № 612-ЗО)

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч рублей до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч рублей до двухсот тысяч рублей.

(в ред. Закона Кировской области от 13.12.2012 № 237-ЗО)».

Кроме того данная статья дополнена ч. 2 и 3, предусматривающими квалифицированные составы административных правонарушений за неисполнение требований правил благоустройства.

Вышеуказанный Закон Кировской области от 25.12.2015 № 612-ЗО опубликован на Официальном информационном сайт Правительства Кировской области http://kirovreg.ru 28.12.2015, Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 28.12.2015, в газете «Кировская правда» № 2(25557) от 05.01.2016 и в «Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области» № 1(163) от 20.02.2016.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что административный истец является субъектом регулируемых Законом Кировской области N 200-ЗО отношений, в связи с чем вправе оспорить данный закон, затрагивающий его законные права и интересы; оспариваемые региональные нормы не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, не соответствуют общим положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом суд правильно исходил из того, что в силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3).

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако наличие у субъекта Российской Федерации указанных полномочий не освобождает регионального законодателя при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения от соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Названный Кодекс административным правонарушением признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1).

Таким образом, определяя понятие административного правонарушения, федеральный законодатель наделил его тремя обязательными юридическими признаками - противоправность, виновность, совершение действия (бездействие), за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из приведенных норм в их системном единстве прямо следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.

Региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иное может повлечь противоречивую правоприменительную практику в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, их утверждение относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, муниципального, городского округа, внутригородского района (статья 2, пункт 19 части 1 и часть 3 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

С учетом приведенных выше федеральных положений суд первой инстанции, признавая недействующей оспариваемую норму, правомерно исходил из того, что она отсылает к правилам благоустройства территорий поселений, утвержденным органами местного самоуправления, которые могут содержать различные требования, обязательные для исполнения любым лицом, находящимся на территории конкретного муниципального образования, что свидетельствует о ее правовой неопределенности в силу отсутствия описания конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства.

Суд, установив, что диспозиции оспариваемых части статьи 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 года N 200-ЗО не содержат описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылают для ее определения к многочисленным правилам благоустройства муниципальных образований Кировской области, сделал верное заключение о том, что оспариваемые нормы не устанавливают конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влечет административную ответственность. Поскольку объективная сторона правонарушения в данных нормах не сформулирована, это влечет правовую неопределенность при решении вопроса, какие конкретно действия (бездействие) при уборке территорий муниципальных образований и несоблюдение каких именно требований к внешнему виду фасадов и ограждающим конструкциям зданий, строений, сооружений образуют состав административного правонарушения. При этом судом первой инстанции учтено, что муниципальные правовые акты на территории области в разных муниципальных образованиях могут содержать различные, в том числе и взаимоисключающие, обязанности в указанной сфере.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, признавая не соответствующими федеральному законодательству и недействующим часть 1 статьи 4.1 Закона Кировской области об административных правонарушениях, правильно исходил из того, что диспозиция названных норм, как не содержащая описания конкретных действий (бездействия), носит неопределенный характер.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлении от 27 мая 2003 года N 9-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

Ссылка административного ответчика о том, что судом первой инстанции не были учтены полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливать административную ответственность за нарушение нормативного правового акта о благоустройства, не соответствует действительности и противоречит выводам, изложенным в решении суда первой инстанции.

На основании вышеизложенного полагаю, что при рассмотрении дела суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела, определил и применил материальный закон, регулирующий спорные правоотношения, и полно и всесторонне исследовав собранные по делу доказательства, постановил законное и обоснованное решение. Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения суда отсутствуют.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Кировского областного суда от 17 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного Собрания Кировской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Кировский областной суд.

Председательствующий

Судьи