Дело № 66а-2423/2020

Определения

Судья Ласковская С.Н.                                                       Дело № 66а-2423/2020

                                 (номер дела в суде первой инстанции 3а-1184/2020)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Нижний Новгород

15 декабря 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

    председательствующего Ходус Ю.А.,

    судей Мироновой Н.В., Калугина Д.М.,

    при секретаре Идрисовой С.З.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. об оспаривании в части Генерального плана городского округа Самары, утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года №539 в редакции решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года №181, по апелляционным жалобам Думы городского округа Самары, на решение Самарского областного суда от 25 августа 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года №539 утвержден Генеральный план городского округа Самары (далее также - Генплан). Указанное решение официально опубликовано в издании «Самарская Газета», №59(3852) 3 апреля 2008 года (карты и схемы), №64(3857) 10 апреля 2008 года.

Решением Думы городского округа Самары от 5 декабря 2019 года №477, в Генплан внесены изменения. Указанное решение официально опубликовано в издании «Самарской Газете» 10 декабря 2019 года.

К. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана городского округа Самары, в части установления на схеме №5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры» красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером №, площадью 671 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником указанного земельного участка, который расположен в границах красных линий. Жилой дом, принадлежащий истцу, также расположен в границах красных линий.

Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят без учета фактически сложившегося землепользования, нарушает требования Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, схема №5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры» Генерального плана в части установления красных линий, в границах принадлежащего К. земельного участка, нарушает ее права и законные интересы, поскольку лишает истца возможности в полной мере осуществлять владение и пользование земельным участком.

                        Решением Самарского областного суда от 25 августа 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самары, утверждённый решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года №539 в редакции решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года №181, в части установления на схеме №5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры» красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>.

В апелляционной жалобе Дума городского округа Самары (далее также Дума) просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы полагает, что решение суда является незаконным, принятым с неправильным применением норм материального права; судом неправильно определенны обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. Считает, что вывод суда первой инстанции о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, не обоснован, так как данной нормой предусмотрено отображение в документах территориального планирования границ автомобильной дороги, кроме того судом первой инстанции не были учтены подлежащие применению положения статей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Указывает на право органов местного самоуправления изменять месторасположения красных линий. Полагает необоснованным ссылку суда первой инстанции на приказ Минстроя России от 25 апреля 2017 года №742/пр, поскольку по общему правилу (пункт 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации) акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случае, когда это прямо предусмотрено законом. Заявляет о том, что административный истец вправе был уточнить границы земельного участка в установленном законом порядке, однако административный истец с соответствующим заявлением в Департамент не обращался. Ссылаются на судебную практику, опровергающую, по мнению заявителей жалоб, выводы суда первой инстанции.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором и административным истцом представлены возражения, в которых последние просят решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон №131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана относилось к вопросам местного самоуправления поселения, то есть утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

С учетом изложенного, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченными органами в установленной форме и официально опубликован, что не оспаривается участниками процесса.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий. При этом суд первой инстанции отверг, как не имеющие юридического значения для правильного разрешения возникшего спора, доводы административного ответчика об определении красных линий Генеральным планом г. Куйбышева в 1987 году, постановки его на кадастровый учет, а также постановка на кадастровый учет принадлежащих административному истцу зданий.

Доказательствами по делу подтверждается, что К. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 671 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для садоводства, расположенный по адресу: <адрес>. На данном земельном участке находится жилой дом, 4-х этажный, 2018 года постройки с кадастровым номером №, площадью 483,3 кв.м.

                        Часть указанного земельного участка и жилого дома расположены в границах красных линий. При таких обстоятельствах К. является надлежащим административным истцом. При обращении за судебной защитой, последняя полагала, что определенные Генпланом красные линии не соответствует действующему законодательству, что в свою очередь, затрагивает интересы административного истца, ввиду наличия судебного спора относительного жилого дома К.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Как усматривается из материалов дела, Генеральный план включает, среди прочего, схему №5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры», на которой отображены красные линии застройки. Данная схема с отображением красных линий включена в Генеральный план решением Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года №181.

Довод апелляционной жалобы о соответствии названной схемы градостроительному законодательству, действовавшему на указанную дату, отклоняются судебной коллегией как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства в силу следующего.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 года, красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года №181, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период регламентировались также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 года №150, которая утратила силу с 23 июля 2018 года (далее также - Инструкция по разработке градостроительной документации №150), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 года №18-30 «О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации» (далее также - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации №150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно Таблице соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 года №190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 года №85 «Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности», проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

При этом следует также учесть, что в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации №150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 года, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт «а» пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года №242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Способ защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, чьё право нарушено, в связи с чем наличие возможности обращения в административный орган, не лишает административного истца возможности обратится за судебной защитой, обязательной досудебной процедуры разрешения споров данной категории не предусмотрено.

Судебные акты, на которые ссылаются заявители жалоб, преюдициального значения для возникшего спора не имеют.

Наличие у органов местного самоуправления права изменять месторасположения красных линий, а также иные доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда в оставшейся части по доводам жалобы, а также для выхода за пределы указанных доводов не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Самарского областного суда от 25 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы городского округа Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течении шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Председательствующий

Судьи