Дело № 66а-2997/2021

Определения

Судья Буланков Р.В.                                                          Дело № 66а-2997/2021

                                 (номер дела в суде первой инстанции 3а-804/2021)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Нижний Новгород

6 октября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего	Бушминой А.Е.,
судей	Савинова К.А., Рогожиной Е.А.
при секретаре	Защитниковой А.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Пермского краевого отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» об оспаривании пункта 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36 «О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 20 августа 2020 года № 121 «О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае» по апелляционной жалобе Пермского краевого отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» на решение Пермского краевого суда от 18 июня 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А., объяснения представителя административного истца <данные изъяты> административного ответчика Губернатора Пермского края – <данные изъяты> заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации <данные изъяты> судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

В связи с введением в Пермском крае режима повышенной готовности ввиду угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» губернатором Пермского края принят указ от 20 августа 2020 года № 121 «О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае» (далее – Указ губернатора Пермского края № 121).

Нормативный правовой акт размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 20 августа 2020 года. Опубликован в печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 34, 24 августа 2020 года.

Указом губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36 внесены очередные изменения в Указ губернатора Пермского края № 121.

Приведенный Указ о внесении Изменений, размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в день его принятия, опубликован в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 11, 15 марта 2021 года.

Пунктом 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36 в том числе пункт 2.6 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 121 изложен в следующей редакции и гласит:

«2.6. публичных мероприятий, проведение которых согласовано администрацией губернатора Пермского края, с последующим согласованием проведения публичных мероприятий в порядке, установленном Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Законом Пермской области от 10 октября 2005 года № 2538-560 «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и местах проведения публичного мероприятия на территории Пермского края».

Согласование публичных мероприятий администрацией губернатора Пермского края осуществляется при обеспечении организатором (организаторами) публичных мероприятий соблюдения следующих условий:

предельное количество лиц, которые могут одновременно находиться на территории проведения публичного мероприятия, исчисляется исходя из расчета 1 человек на 4 кв. м, но не более 50 человек одновременно;

предварительное уведомление Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю о проведении публичного мероприятия;».

Пермское краевое отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36 «О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 20 августа 2020 года № 121 «О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае (с учетом уточненных требований от 18 июня 2021 года).

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что оспариваемым положением нарушаются права на проведение публичного мероприятия, поскольку Указ губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36 уполномочивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации проводить процедуру согласования публичных мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, при этом не освобождает от проведения процедуры согласования публичных мероприятий орган местного самоуправления, который наделен полномочиями в соответствии с Законом Пермской области от 10 октября 2005 года № 2538-560, что противоречит положениям статей 7 и 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, так как в соответствии с положениями указанных статей процедуру согласования проведения публичного мероприятия обеспечивает либо орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо орган местного самоуправления, а не одновременно оба органа власти. Также Указом губернатора Пермского края № 36 от 12 марта 2021 года не определен порядок и сроки подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий, в связи с чем администрация губернатора Пермского края будет вынуждена принимать уведомления, а также предоставлять ответ на уведомления в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, что не соответствует положениям Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ. Полагают, что губернатор Пермского края, принимая решение об изменении порядка и сроков подачи уведомления о проведении публичных мероприятий, не соответствующих Федеральному закону от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, вышел за пределы своих полномочий.

С учетом содержания пункта 27 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» из пояснений представителя административного истца установлены обстоятельства оспаривания не основного нормативного правового акта в соответствующей редакции, а Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36, которым внесены изменения в Указ губернатора Пермского края от 20 августа 2021 года № 121, в связи с чем предметом оспаривания по настоящему делу является пункт 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36.

Решением Пермского краевого суда от 18 июня 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Пермское краевое отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, принятого с нарушением норм материального права. Суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, не принял во внимание, что мера (о предельном количестве лиц, которые могут одновременно находиться на территории проведения публичного мероприятия; об уведомлении Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю) уже содержится в пункте 2.1 оспариваемого указа, а оспариваемый пункт указа относится к лицам, которые желают реализовать свое право, гарантированное Конституцией РФ, собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования согласно положению Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ и Закона Пермской области от 10 октября 2005 года № 2538-560, а также суд неправильно трактует норму закона, ссылаясь в своем решении на то, что доводы административного истца о несоответствии сроков подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий в рамках Указа губернатора Пермского края № 121, которые подлежат исчислению в общем порядке (Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), в сравнении со сроками, предусмотренными Федеральным законом № 54-ФЗ, так же не могут служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Относительно доводов апелляционной жалобы Губернатором Пермского края и прокуратурой Пермского края представлены возражения.

Представителя административного истца <данные изъяты> доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить, жалобу удовлетворить.

Представитель административного ответчика Губернатора Пермского края <данные изъяты> (с использованием систем видеоконференц-связи) доводы апелляционной жалобы отклонил, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение начальника отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – <данные изъяты> полагавшей решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции, проанализировав нормативные положения, регулирующие спорные правоотношения, во взаимосвязи с материалами дела, установил, что Губернатор Пермского края принял оспариваемый нормативный правовой акт в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.

Отклоняя доводы о несоответствии его оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что содержание оспариваемой нормы прямо свидетельствует о том, что согласование администрацией губернатора Пермского края проведения публичного мероприятия является одной из мер, направленных на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции, поскольку при согласовании проверяются лишь условия (о предельном количестве лиц, которые могут одновременно находиться на территории проведения публичного мероприятия; об уведомлении Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю). Названные меры по согласованию публичного мероприятия с Администрацией губернатора Пермского края обусловлены положениями федерального законодательства в части принятия противоэпидемических мер связанных с предотвращением распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) и не свидетельствует об изменении порядка проведения публичных мероприятий в рамках Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

По результатам рассмотрения настоящего дела суд первой инстанции, констатировав, что оспариваемое положение Указа № 36 не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, соразмерно конституционно значимым целям и соответствуют критериям, определенным Конституцией Российской Федерации, пришел к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

В соответствии с пунктами «б» и «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях в соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Специальным законом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также регулирующим отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ.

В статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ приведены основные понятия, в том числе, чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций – это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности (подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ).

В силу положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Режим повышенной готовности на территории Пермского края введен с 15 марта 2020 года распоряжением Председателя Правительства Пермского края от 14 марта 2020 года № 5-рпп «О введении для органов управления и сил территориальной подсистемы РСЧС Пермского края режима функционирования «Повышенная готовность».

Согласно положениям статьи 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится, в том числе: - введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Ограничительные мероприятия представляют собой, в том числе административные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (статья 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ).

В пункте 1.6 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019» указано на необходимость высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации), в том числе: - ограничить проведение массовых мероприятий.

Таким образом, указание в названном постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на необходимость введения ограничительных мероприятий с учетом конкретной обстановки в регионе подтверждает обоснованность ограничительных мер принятых оспариваемым нормативным правовым актом и в рамках правоотношений регулируемых Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ.

Следовательно, не вызывает сомнения то обстоятельство, что введенные оспариваемым Указом губернатора Пермского края ограничения: в том числе ограничения по проведению массовых мероприятий (публичных мероприятий), по своему характеру относятся к мерам направленным на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции с учетом способа распространения инфекции воздушно-капельным путем и направлены на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции.

С учетом изложенного, оспариваемый пункт не противоречит положениям действующего законодательства, имеющую большую юридическую силу, а также, как правильно указал суд первой инстанции, введенные Указом губернатора Пермского края ограничения не были приняты в рамках правоотношений, которые регулируются положениями Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, поскольку введенные ограничения по проведению мероприятий, в том числе публичных, не являются абсолютными, при соблюдении конкретно указанных условий во исполнение задач, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции, их проведение возможно.

Довод о том, что обжалуемые положения Указа губернатора Пермского края противоречат федеральному закону от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ подлежит отклонению, поскольку основаны на неправильном толковании указанных правовых норм.

Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Введенные Указом губернатора Пермского края на основании положений Федеральных законов от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, от 30 марта 1999 года 52-ФЗ оспариваемые ограничения (условия проведения мероприятий, в том числе публичных), не могут расцениваться, как ограничения, противоречащие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Введенные Указом губернатора Пермского края ограничения не были приняты в рамках правоотношений, которые регулируются положениями Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, не являются абсолютными, при соблюдении конкретно указанных условий во исполнение задач, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции, их проведение возможно.

Оспариваемые административным истцом положения пункта 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года № 36 приняты губернатором Пермского края в связи с введением в Пермском крае режима повышенной готовности, ввиду угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в целях предупреждения чрезвычайной ситуации и обеспечения надлежащей санитарно-эпидемиологической обстановки на территории Пермского края. Положения Указа губернатора Пермского края направлены на недопущение распространения коронавирусной инфекции путем определения дополнительных противоэпидемических мер.

Кроме того, судом первой инстанции обосновано отмечено, что Указом губернатора Пермского края и Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» урегулированы разные сферы правоотношений, что свидетельствует об отсутствии обязанности у губернатора Пермского края устанавливать сроки согласования проведения публичного мероприятия (в рамках мер, направленных на недопущение распространения коронавирусной инфекции) в соответствии со сроками, предусмотренными Федеральным законом № 54-ФЗ.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, в решении суда первой инстанции им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое положение Указа № 36, что права, свободы и законные интересы административного истца и иных лиц им не нарушены, а предусмотренные им ограничительные меры носят временный характер, обусловлены введением на территории Пермского края с учетом санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) режима повышенной готовности, продиктованы необходимостью достижения конституционно одобряемых и социально значимым целей, соответствуют принципам разумности и соразмерности при соблюдении баланса публичных и частных интересов в условиях угрозы возникновения чрезвычайной ситуации вследствие возникновения и распространения данного заболевания, представляющего опасность для окружающих, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ отказал в удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Пермского краевого суда от 18 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пермского краевого отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

        Мотивированное апелляционное определение составлено 18 октября 2021 года

Председательствующий

Судьи