Дело № 66а-100/2022 (66а-1650/2021;)

Определения

УИД 41OS0000-01-2021-000013-13

Дело № 66а-100/2022 (66а-1650/2021)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Новосибирск 11 января 2022 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н., Захарова Е.И.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению Саркисяна Андрея Ашотовича о признании недействующим пункта 1 части 10 постановления губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020 года № 50 «О мерах по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Камчатского края» (в редакции постановления от 18 июня 2021 года № 88)

по апелляционной жалобе административного истца Саркисяна Андрея Ашотовича на решение Камчатского краевого суда от 03 августа 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., возражения на апелляционную жалобу представителя губернатора Камчатского края – Хамьянова В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020 года № 50 «О мерах по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Камчатского края» (далее также – Постановление № 50, оспариваемое постановление), опубликованным в печатном издании «Официальные Ведомости» 07 мая 2020 года, выпуск № 73-74, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 апреля 2020 года, утверждены меры по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Камчатского края.

Пунктом 1 части 10 оспариваемого постановления (в редакции постановления губернатора Камчатского края от 14 апреля 2021 года № 53) до 28 апреля 2021 года включительно приостановлено проведение досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, выставочных, просветительских, рекламных, всех форм публичных мероприятий и иных мероприятий с очным присутствием граждан (за исключением публичных слушаний, общественных обсуждений, предусмотренных статьей 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проведения 17 апреля 2021 года праздничных мероприятий, посвященных празднованию Дня пожарной охраны, проведения в период с 22 по 24 апреля 2021 года очного полуфинала всероссийского профессионального конкурса «Мастера гостеприимства»), а также оказание соответствующих услуг, в том числе в парках, на аттракционах (за исключением парков и аттракционов, указанных в пункте 11 части 6 настоящего Постановления), торгово-развлекательных центрах и в иных местах массового посещения граждан (за исключением организаций культуры государственной, муниципальной и негосударственной принадлежности в Камчатском крае).

В названное постановление, в том числе пункт 1 его части 10, вносились изменения, устанавливающие новые периоды указанных ограничений (до 3 июня 2021 года – в редакции постановления губернатора Камчатского края от 28 апреля 2021 года № 64, до 4 июля 2021 года - в редакции постановления губернатора Камчатского края от 3 июня 2021 года № 80), а также изменения, уточняющие состав публичных мероприятий с очным присутствием граждан, на которые названные ограничения не распространятся.

Последней действующей редакцией явилась реакция постановления губернатора Камчатского края от 18 июня 2021 года № 88 «О внесении изменений в Постановление губернатора Камчатского края от 10.04.2020 № 50 «О мерах по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Камчатского края».

Пунктом 1 части 10 оспариваемого постановления (в редакции постановления губернатора Камчатского края от 18 июня 2021 года №88) на территории Камчатского края постановлено приостановить до 4 июля 2021 года включительно:

1) проведение досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, выставочных, просветительских, рекламных, всех форм публичных мероприятий и иных мероприятий с очным присутствием граждан (за исключением публичных слушаний, общественных обсуждений, предусмотренных статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проведения на открытых площадках 19 июня 2021 года фестиваля морской рыбалки «Клевое сафари» по адресу: прибрежная зона бухты Малая Лагерная, проведения 19 июня 2021 года традиционного национального праздника «День первой рыбы» на берегу реки Половинка (территория старого парка по ул. Лазо), проведения на открытых площадках 22 июня 2021 года торжественных мероприятий, посвященных годовщине начала Великой Отечественной войны (Дню памяти и скорби), во всех муниципальных образованиях в Камчатском крае, проведения 26 июня 2021 года мероприятия «Мы - славяне!» на территории лыжной базы, г. Елизово, 34 км), а также оказание соответствующих услуг, в том числе в парках, на аттракционах (за исключением парков и аттракционов, указанных в пункте 11 части 6 настоящего Постановления), торгово-развлекательных центрах и в иных местах массового посещения граждан (за исключением организаций культуры государственной, муниципальной и негосударственной принадлежности в Камчатском крае).

Постановлением губернатора Камчатского края № 93 от 03 июля 2021года, опубликованным в этот же день на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, Постановление № 50, а также постановления, внесшие в него изменения, признаны утратившими силу.

Саркисян А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 части 10 Постановления губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020 года № 50 (в редакции Постановления губернатора Камчатского края от 14 апреля 2021 года № 53), указав, что оно принято в нарушение пункта 10 статьи 4.1, пункта 1.1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Правил поведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417, статьи 3, пункта 1 части 3 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», пункта 4.4 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», а также части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 31 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

В процессе рассмотрения административного дела административный истец уточнил предмет административно-правового спора, пояснив, что с учетом продолжающегося нарушения его права на проведение публичного мероприятия, в итоге административный истец оспаривает Постановление № 50 в его последней редакции, т.е. в редакции Постановления губернатора Камчатского края от 18 июня 2021 года № 88, которое он просит признать недействующим с 14 апреля 2021 года - момента, когда оспариваемое положение впервые было фактически применено к административному истцу (аудиозапись судебного заседания от ДД.ММ.ГГГГ, файл №, <данные изъяты>.).

В обоснование административных исковых требований с учетом принятых судом уточнений указал, что 20 апреля 2021 года в администрацию Петропавловск-Камчатского городского округа подал уведомление о проведении публичного мероприятия 24 апреля 2021 года с 12 часов 00 минут до 17 часов 00 минут в форме пикетирования, целью которого являлось выражение мнения о том, что глава Петропавловск-Камчатского городского округа должен избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права; формирование у жителей Камчатского края мнения о том, что глава Петропавловск-Камчатского городского округа должен избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права; сбор подписей под обращением к губернатору Камчатского края о внесении в Законодательное собрание Камчатского края законопроекта «О внесении изменений в статью 4 Закона Камчатского края от 4 июня 2014 года №463» (о прямых выборах главы Петропавловск-Камчатского городского округа). Местом проведения пикетирования заявлено: г. Петропавловск-Камчатский, напротив здания № 28 по проспекту 50 лет Октября. В соответствии с письмом от 20 апреля 2021 года № администрацией ПКГО предложено перенести публичное мероприятие и провести его в другой день после снятия ограничительных мероприятий, установленных пунктом 1 части 10 постановления губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020 года № 50. Считает, что губернатор Камчатского края, вводя на территории Камчатского края режим повышенной готовности и принимая дополнительные меры по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций, не имел права ограничивать конституционное и законодательное право граждан проводить публичные мероприятия, все без исключения, в том числе пикетирование, проводимые на открытом воздухе. По мнению административного истца, оспариваемые положения противоречат Правилам поведения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417, учитывая к тому же, что публичные мероприятия, указанные в Федеральном законе № 54-ФЗ, не включены в перечень массовых мероприятий, отраженных в пункте 4.4 СанПиН 3.1.3597-20. Считает, что содержащийся в пункте 1 части 10 оспариваемого постановления абсолютный запрет на проведение публичных мероприятий противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предусмотренное оспариваемым постановлением правовое регулирование в виде запрета на проведение публичных мероприятий, при одновременном разрешении на проведение в указанный период культурных и развлекательных мероприятий, может рассматриваться как возложение на граждан чрезмерного бремени. Считает, что оспариваемое постановление в действующей редакции в той мере, в которой оно вводит общий (абсолютный) запрет на проведение всех форм публичных мероприятий, без учета того, создает ли конкретное публичное мероприятие действительную угрозу правам и свободам человека и гражданина, законности, правопорядку и общественной безопасности, является незаконным и подлежит признанию недействительным, учитывая к тому же отсутствие обоснования целесообразности введенных ограничений и запретов.

Решением Камчатского краевого суда от 03 августа 2021 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе, срок на подачу которой восстановлен определением Камчатского краевого суда от 06 октября 2021 года, с учетом дополнительно представленных в суд апелляционной инстанции письменных пояснений, административный истец Саркисян А.А. со ссылкой на нарушение судом норм процессуального и материального права, просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований, указывая, что суд первой инстанции необоснованно не принял во внимание правовую позицию, содержащуюся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01 ноября 2019 года № 33-П, а также позицию Европейского Суда по правам человека, выраженную в Постановлении от 30 апреля 2019 года по делу «Каблис против России», признавшего нарушением общий запрет на проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в городе Сыктывкаре, который, не будучи ограничен во времени, применялся ко всем публичным мероприятиям, независимо от количества участников или возможности серьезных нарушений обычной жизни граждан.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем губернатора Камчатского края Хамьяновым В.В., а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Камчатского края представлены возражения, в которых выражено мнение об ошибочном толковании истцом норм процессуального и материального права и необоснованности в связи с этим изложенных в ней доводов.

В судебном заседании представитель губернатора Камчатского края Хамьянов В.В. поддержал письменные возражения на апелляционную жалобу по изложенным в них доводам.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме; представителем Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Камчатскому краю представлено заявление о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 января 2022 года, занесенным в протокол судебного заседания, отказано в удовлетворении заявленного в письменном виде ходатайства Саркисяна А.А. о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет соответствия оспариваемых административным истцом положений Конституции Российской Федерации и приостановлении в связи с этим производства по настоящему делу.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения Камчатского краевого суда, считая его правильным.

Согласно пунктам «б» и «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее также - Федеральный закон № 68-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ (здесь и далее - в действующей на момент принятия нормативного правового акта редакции) к чрезвычайной ситуации отнесена обстановка на определенной территории, сложившаяся также в результате распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Согласно подпунктам «а», «д» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций орган государственной власти или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации (пункт «а»); осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (пункт «д»).

На основании подпункта «в» пункта 8 этой же статьи таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии со статьей 2(1) Закона Камчатского края от 19 декабря 2008года № 198 «О защите населения и территории Камчатского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» нормативное правовое регулирование в сфере защиты населения и территории Камчатского края от чрезвычайных ситуаций и введение режима повышенной готовности относится к полномочиям губернатора Камчатского края.

В силу части 3 статьи 13, частей 2, 4 статьи 19 Устава Камчатского края губернатор Камчатского края является высшим должностным лицом Камчатского края и возглавляет исполнительную власть в Камчатском крае.

Частью 2 статьи 20 Устава Камчатского края предусмотрено, что губернатор Камчатского края в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края издает постановления и распоряжения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, полно и всесторонне проанализировав положения федерального и регионального законодательства, регулирующие вопросы подготовки, принятия и опубликования нормативных правовых актов высшим должностным лицом Камчатского края, включая требования к форме акта и порядку введения его в действие, обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое Постановление № 50, а также постановления губернатора Камчатского края, которыми в оспариваемое постановление вносились изменения, приняты губернатором Камчатского края в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, с соблюдением требований к процедуре и порядку принятия нормативного правового акта, его опубликования и введения в действие.

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, признавая их постановленными при правильном применении и истолковании материального закона и соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Согласно подпункту «а.2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 (далее Правила) и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 3, подпункты «в», «г» пункта 4 Правил).

Исходя из положений пунктов «а», «м», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу положений статьи 19 данного Федерального закона граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», действие которого впоследствии было продлено Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020 года № 294, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации было поручено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий с учетом положений данного Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки (пункт 2 Указа).

Указом президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316 определен порядок продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации, в числе которых высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации поручено обеспечить установление в случае необходимости особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки (подпункт «в» пункта 2).

Статья 11 Федерального закона № 68-ФЗ закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу статьи 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» на органах государственной власти и органах местного самоуправления, должностных лицах организаций лежит ответственность за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, осуществления профилактики в сфере охраны здоровья.

В условиях угрозы возникновения чрезвычайной ситуации организация защиты жизни и здоровья населения осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Согласно абзацу 14 статьи 1 Федерального закона № 52-ФЗ под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 этого же Федерального закона предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 указанного Федерального закона).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же нормативного правового акта ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Разрешая заявленные административные исковые требования в части доводов о нарушении оспариваемыми положениями права административного истца на мирное проведение публичных мероприятий суд пришел к правильному выводу о том, что принятые губернатором Камчатского края в оспариваемых положениях правила предопределены степенью угрозы распространения на территории Камчатского края новой коронавирусной инфекции (COVID-19) как заболевания, представляющего существенную и реальную угрозу для жизни и здоровья людей.

Названный вывод в полной мере согласуется с положениями пункта 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года и пункта 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 года), разъяснениях, приведенных в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней», а также положениях подпунктов «м», «у» пункта 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ.

Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование закреплено статьей 31Конституции Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1 статьи 8 названного закона).

В случае, если в результате чрезвычайной ситуации, террористического акта либо при наличии реальной угрозы их возникновения (совершения) не может быть обеспечена безопасность участников публичного мероприятия при его проведении, соответствующие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления незамедлительно обязаны предложить организатору публичного мероприятия изменить место и (или) время его проведения (часть 6 статьи 12 закона).

По смыслу приведенных законоположений в их системном толковании с ранее приведенным федеральным законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, возможность проведения публичного мероприятия напрямую зависит от условия отсутствия при этом угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25 декабря 2020 года № 49-П, Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. При этом выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья.

Вместе с тем необходимость защиты жизни и здоровья граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций или угрозе их возникновения и осуществлении мер по борьбе с эпидемиями и ликвидацией их последствий - учитывая, что жизнь человека является высшей конституционной ценностью, без которой реализация гражданских, экономических, социальных и иных прав становится во многом бессмысленна, - предполагает принятие таких правовых актов, которые не исключают возможности ограничения прав и свобод человека, в том числе и свободы передвижения, но только в той мере, в какой это соответствует поставленным целям при соблюдении требований соразмерности и пропорциональности.

С учетом этого введение тех или иных ограничений прав граждан, обусловленных распространением опасных - как для жизни и здоровья граждан, так и по своим социально-экономическим последствиям - эпидемических заболеваний, требует обеспечения конституционно приемлемого баланса между защитой жизни и здоровья граждан и правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения нового опасного заболевания. При этом обеспечение при необходимости соблюдения ограничений мерами юридической ответственности, в том числе административной, является естественным элементом механизма правового регулирования. Осуществление же соответствующего регулирования и правоприменения представляет собой особую задачу, уклониться от решения которой государство не вправе.

Отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний.

30 января 2020 года по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-19), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года указанная ситуация признана пандемией.

Исходя из указанного факта на основании действующего федерального и регионального законодательства на территории Камчатского края распоряжением Губернатора Камчатского края от 12 марта 2020 года № 267-Р с 18 марта 2020 года введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Камчатской территориальной подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях недопущения распространения на территории Камчатского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019).

Проанализировав содержание оспариваемого постановления губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020 года № 50 (с последующими изменениями и дополнениями), суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оно принято в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, а оспариваемые положения представляют собой временно установленные обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами и взаимодействие между ними через предметы, которые могут быть источником распространения коронавирусной инфекции.

Оценивая доводы апелляционной жалобы о несоответствии оспариваемых положений требованиям соразмерности, пропорциональности и обоснованности установленных ограничений прав и свобод, а также их адекватности, судебная коллегия признает их несостоятельными, поскольку оспариваемые меры направлены исключительно на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), носят временный характер и регулярно пересматриваются на предмет соответствия (пропорционально) текущей ситуации.

Доводы административного иска о допущенном противоречии, выразившемся в одновременном разрешении проведения оспариваемыми положениями ряда развлекательных публичных мероприятий, предполагающих участие в них большого количества жителей и гостей края, но запрета при этом иных публичных мероприятий, в том числе в форме пикетирования (проведение которого планировал административный истец), выводов суда о соответствии введенных ограничений целям охраны жизни и здоровья жителей Камчатского края не опровергают, при том что положения пункта 1 части 10 Постановления № 50, разрешающие проведение ряда мероприятий (как исключение из общего правила) не указываются административным истцом в качестве норм, нарушающих его права в рамках заявленного административно-правового спора.

Избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

С учетом приведенных выше положений федерального законодательства суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что положения пункта 1 части 10 постановления губернатора Камчатского края № 50 в период действия оспариваемого нормативного правового акта не противоречили законодательству, имеющему большую юридическую силу, а ограничение права граждан на проведение публичных мероприятий, представляя собой не запрет, а лишь приостановление их проведения, являясь временной мерой, направленной на необходимый разрыв вируса в пространстве, отвечало конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан, в связи с чем не может рассматриваться как нарушение прав Саркисяна А.А. на проведение и участие в мирных собраниях.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, правовая позиция, выраженная Европейским Судом по правам человека в постановлении от 30 апреля 2019 года по делу «Каблис против России» сформулирована в отношении допущенного национальными властями факта нарушения права заявителя на выбор места проведения публичного мероприятия, трансформированный в запрет проведения публичного мероприятия в определенном месте в условиях отсутствия такому ограничению разумного обоснования, и не содержит выводов и суждений относительно обстоятельств, имеющих значение для настоящего административно-правового спора.

Также не свидетельствует о незаконности принятого судом решения и сам факт признания в настоящее время Европейским Судом по правам человека приемлемыми ряда жалоб граждан о нарушении национальными властями различных государств их прав на проведение публичных мероприятий в период распространения новой коронавирусной инфекции.

При этом судебная коллегия признает ошибочным повторяющийся в апелляционной жалобе довод административного иска о введении оспариваемыми положениями абсолютного запрета на проведение на территории Камчатского края публичных мероприятий, в том числе в форме пикетирования, поскольку использованный региональным законодателем термин «приостановить» (проведение публичных мероприятий до определенной даты) не тождественен понятию «запретить» (проведение публичных мероприятий).

Доводы жалобы о том, что оспариваемые положения неоправданно были приняты без учета конкретного количества участников публичного мероприятия, формируя тем самым фактически абсолютный запрет на проведение публичных мероприятий, в том числе в форме пикетирования при небольшом количестве его участников, по мнению судебной коллегии не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца, учитывая, что на момент принятия судом первой инстанции решения оспариваемые положения уже прекратили свое действие, а на момент применения их к правоотношениям с участием Саркисяна А.А. последний уведомлял власти города Петропавловск-Камчатский о проведении 24 апреля 2021 года публичного мероприятия, к которому может присоединиться достаточно большое количество граждан (до 500 человек), что опровергает доводы истца о факте нарушения его права на проведение публичного мероприятия в условиях, при которых отсутствовала угроза жизни и здоровью его участников.

Фактически доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Камчатского краевого суда от 03 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Саркисяна Андрея Ашотовича - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Камчатский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 января 2022 года.